面向中小企业的产业集群政策研究

摘要： 在国家产业政策、科技和金融等政策框架下，如何制定面向中小企业的产业集群政策还处于探索阶段。本文提出了一个产业集群政策的CPEE分析框架，并基于这框架对广东产业集群政策进行了分析。分析结果显示，CPEE框架能有效地分析产业集群政策和实施方案的现状，并在分析结果基础上指出广东产业集群政策的不足以及提出政策建议。

Abstract： How to design industrial cluster policy based on country's industrial policy， technology policy， finance policy and other policies is still a question needed to be explored. A CPEE（ cluster policy execution and evaluation） framework is put forward in this paper. The status of Guangdong industrial cluster policy is also analyzed based on CPEE framework. The analysis result shows that CPEE is an efficient tool for cluster policy analysis. In the end the shortcomings of Guangdong cluster policy are mentioned and some improvement suggestions are proposed.

关键词： 政策；产业集群；框架；决策支持；地区

Key words： policy；industrial cluster；framework；decision support；region

中图分类号：F272 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）06-0121-04

0 引言

广东中小企业的集群化发展在自主创新、出口创汇、促进就业、统筹城乡发展、发展县域经济以及促进社会和谐等方面发挥着非常重要的作用。但中小企业集群化发展也存在着很多负效应，比如说过度竞争、技术路径锁定、产业结构风险、排斥新兴的产业、产生骨牌效应等等[1][2]。虽然中小企业集群化发展主要源自市场的自发性，但是政府可以在行业规划和公共服务配套等方面发挥作用弥补市场机制的缺陷。那么在国家既有的宏观产业、工商税务、金融科技等政策框架下，省级政府如何制定配套政策和实施方案是值得研究的问题。本文提出了一个产业集群政策分析框架，并运用这一框架对广东产业集群政策进行了分析并在此基础上提出了政策建议。

1 文献回顾及CPEE框架

传统文献主要是从政府对集群发展的作用角度对产业集群政策进行理论分析。刘恒江等人较早地对国外产业集群政策的研究现状进行了综述，主要从集群政策的含义及发展过程、功能目标、分类、设计和实施以及评价等方面进行了分析[3]。苗振林提出区域政策、产业政策的重点应转向基于产业集群的投入政策，重点是建立基于产业集群的多层次的财政和金融投入体系，特别是完善企业技术创新的公共平台和服务体系[4]。周海涛等人从产业集群发展不同阶段政府的作用进行分析，提出不同级政府的推动产业集群发展的行为模式[5]。张新年提出了产业集群政策的“五轮驱动”政策创新模型，并从政府公共政策角度出发，提出并分析了馈式动态循环的政策设计流程[6]。但该文主要提及政策的制定原则，对政策的具体设计并未给出设计案例。从现有的文献可以看出产业集群政策的研究尚未建立起统一的分析框架，以下尝试提出了一个CPEE分析框架如图1所示，并使用这一框架对广东省产业集群政策进行了分析。

图1中虚线箭头表示产业集群政策代从政府各部门促进中小企业发展的相关政策演化而来。产业集群政策（Cluster Policy）包括三方面的属性，分别是政策制定的原则、政策的范围、政策的内容。在拟定的产业集群政策基础上，可以制定政策的执行（Execution）方案。实施方案可以包括涉及部门及行为策略两个属性。对实施方案必须实施绩效评估（Evaluation），评估以后根据结果可以修改产业集群政策或者具体的实施方案。

2 广东产业集群政策的发展及分析

2.1 广东产业集群政策的发展 以下是从广东省科技厅统计年鉴以及广东省中小企业网站梳理的广东产业集群政策发展相关的重大事项：

2000年初，广东省科学技术厅围绕科技工作服务地区经济发展的目标，启动专业镇技术创新试点工作。在专业镇中建立创新平台，通过现代科技为传统产业升级改造服务。同年11月，中山市古镇被批准为第1个专业镇技术创新试点单位。

2002年7月，广东省科技厅在全国首创了在专业镇建立生产力促进中心的做法。截止当年12月，省科技厅一共批准了50个专业镇技术创新试点单位并召开全省专业镇会议进行经验交流。

2003年期间，广东省科技厅与香港生产力促进局共同组织专业镇负责人、技术创新服务平台业务骨干和市县科技管理干部赴港学习与交流。同年，广东省从经贸委以及省农业厅乡镇企业办抽调人员在经贸委下成立广东省中小企业局。

2004年12月，广东省中小企业局联合省统计局、省中小企业研究与咨询中心成立《广东省成长型中小企业评价研究》课题组，对广东省规模以上中小工业企业进行研究分析。同年，以举办中国国际中小企业博览会为载体，为广大中小企业和民营企业搭建了产品展示交流平台获得了巨大成功。

2005年9月，国家教育部和广东省签署了《关于提高自主创新能力加快广东经济社会发展合作协议书》，正式启动了全国首个省部产学研结合模式。设在广东省科技厅的产学研合作办在各级地方政府支持下，发动和组织省内外高校与广东企业开展产学研合作项目，以提升了全省产业的自主创新能力和核心竞争力。同年，广东省成立了由经贸委相关部门组成的“省促进产业集群发展联席会议”认定第一批产业集群升级示范区。

2006年4月，广东省、教育部、科技部成立产学研结合协调小组截至同年底，广东专业镇从2000年7个发展到如今201个，遍及珠三角、山区和东西两翼，其中省级专业镇GDP占全省总量的四分之一。

2007年，广东省开展了中小企业信用评价和信用数据库建设等工作，确认了河源、佛山、清远、湛江等四市为中小企业信用建设试点市。同年《广东省教育部科技部产学研结合发展规划（2007～2011年）》，主要是加速推进省部产学研战略联盟建设工作，组织地市与高校开展对接活动，加快建设省部产学研结合示范基地。

2008年1月，《广东省促进中小企业发展条例》开始实施。该条例是2003年国家的《中小企业促进法》的具体化，主要包括明确规定了省、市、县（区）政府及相关行政主管部门对中小企业工作的基本职责以及确立了推动中小企业技术创新的扶持政策等。从2008年开始到2010年，广东省每年投入不少于2亿元的财政专项资金支持省部产学研结合。

2009年至2011年期间，广东主要在融资、扶持信用担保行业提升中小企业信用度、清理压减行政审批事项等方面出台配套措施进一步扶持中小微企业。

2012年2月，广东省出台《2012年扶持中小微企业发展的若干政策措施》落实扶持中小微企业发展的税收优惠政策，依法给予中小微企业行政收费、社会保险缴费和土地价格优惠，加大对中小微企业的融资支持力度，积极帮助中小微企业开拓国内外市场，强化对中小微企业的公共服务促进中小型企业的发展。

2.2 基于CPEE框架的分析 根据以上广东产业集群政策的发展历史，我们基于CPEE框架对广东产业集群政策的现状进行分析如下：

（1）政府各部门政策演化为产业集群政策。广东省科技厅、经贸委、农业局等部门涉及中小企业的相关政策演化为广东产业集群政策。广东省科技厅于2000年从科技创新的角度为产业集群政策的实践做出了前期的贡献。2003年广东省成立的中小企业局，使得政策的执行更偏向于中小企业，主要落实以往经贸委和农业局涉及中小企业的相关政策。

（2）产业集群政策的形成。广东省产业集群政策形成的标志是2005年广东省促进产业集群发展联席会议的成立。该会议根据《广东省产业集群升级示范区认定管理暂行办法》每年进行产业集群升级示范区的认定。

产业集群政策属性包括以下三点：

①制定原则。政策制定原则主要是根据产业集群理论、国家相关的产业政策和法规，以及地方政府对本地区产业集群的发展战略的考虑制定的。与传统的产业规划相比较，集群公共政策应致力于培育良好的产业集群环境，通过政策影响企业的决策行为，而不是依靠行政命令来强制实现目的；

②政策范围。目前广东产业集群政策范围包括地方经济的发展规划以及科技、监察、财政、人事、对外贸易、教育、信息化、工商、质量监督、知识产权、劳动保障、金融等方面的法规政策；

③政策内容。目前广东产业集群政策的内容主要包括省中小企业局制定的各项法规、省科技厅关于科技镇的相关办法、以及涉及科技厅和教育厅的产学研的各项具体通知这三部分。

（3）实施方案的设计。

实施方案具有两个属性：

①涉及部门；

②行为策略。

根据广东省中小企业局促进民营经济发展方案整理的实施方案如表1所示。

（4）产业集群政策的绩效评估。产业集群政策在制订、实施过程中也要考虑成本收益，进而对政策的效果进行评价。目前广东省产业集群政策还缺乏完善的评价指标体系，所以采用的是部分统计数据定量评价和事件定性定量评价相结合的方法。其中，部分统计数据包括全省民营经济单位同比增长率、从业人数同比增长率、产值增加值同比增长率、上缴税金同比增长率、出口总额同比增长率、进口总额同比增长率。事件定性定量评价方法主要是根据具体的事情同比率进行评价。例如，在广东已经举办了多届中国国际中小企业博览会。首先定性评价每次博览会的效果（包括高峰论坛、中小企业融资洽谈活动、中小企业专题培训等情况），然后根据每届会参展国家和地区数、企业数、展位数、境外展位数数进行一定的定量分析。在投入计算方面，主要包括省经贸委中小企业局的投入和省科技厅产学研资金投入中涉及中小企业的部分。

3 面向中小企业的产业集群政策创新

基于CPEE框架对广东当前的产业集群政策现状进行分析以后，我们提出以下的几点政策建议：

3.1 产业集群政策的制定流程 在中央政府和地方政府的分工协作上。首先，中央政府制定出产业集群政策的原则规范。例如可以考虑规定，政府主要工作职责之一应该是推动建立公共研究机构，完善公共知识的基础设施，引导中介机构、企业、高校和研究机构建立彼此间互动关系，从而形成知识网络和社会网络向有利于产业集群的方向发展。然后，省市级政府应当通过深入调查研究，充分分析本区域传统产业、资源优势，筛选有竞争优势和发展潜力的产业领域，制定产业集群的发展战略规划，并基于产业集群的生命周期和集群企业的决策行为制定集群政策的细则。产业集群政策细则涉及到产业、科技、金融、税务和人事等各方面的政策规定，所以在省级部门成立一个综合协调小组，然后由该小组的各部门联系人负责将与本部门相关的这些细则的落实到地方的产业、金融、税务和人事等规定中。最后，由省市级综合协调小组产业集群政策传达到各相关企业，同时县镇级政府在自己法律规定的权限范围内可以制定一些补充细则。

3.2 产业集群的政策范围和内容不足分析 从以上广东产业集群政策分析，会发现当前广东产业集群政策缺少了一个比较重要的组成部分就是对中小企业的税收扶持具体实施办法。由于外资投资企业、外国企业和国内大型企业享有的税收优惠待遇比较多，导致中小企业的实际税负高于外资投资企业、外国企业和国内大型企业。尽管由省财政厅安排专项资金扶持中小企业技术改造和技术创新贷款贴息或补助，但中小企业由于对政策不熟悉以及缺乏专门人员申报专项资金，即使成功申报依然需要不少的成本。虽然国家也出台了不少中小企业税费优惠政策，包括企业研究开发费税前扣除等优惠政策，但必须制订高效快速简便的操作办法，才能实际落实到中小企业。如何结合国家中小企业优惠税收政策制定切实简便高效的操作方法是省级税务部门必须高度重视的。

3.3 化解实施方案的执行压力 产业集群政策涉及的政府部门日常工作是非常繁重的，面对产业集群众多中小企业的时候会面临人手严重不足的情况，所以短期可以考虑与具有经管类博士和硕士点的院校建立合作关系，充分利用丰富的在读研究生资源建立协助团队，一些调研性质和初步数据分析的任务可以考虑由高校协助团队负责，政府部门负责具体的落实和综合决策，避免陷入日常的琐碎事务中，长期来说应该考虑借助市场化的咨询机构或高校专门成立政府政策决策支持中心。

3.4 实施方案的行为策略分析 从以上对各部门的行为策略的分析，我们会发现省劳动与社会保障厅仅仅停留在人事和劳动政策方面，并未涉及到社会保障层次。必须参考香港或者美国的相关法规，加强中小企业退休人员的社会保障力度，改变目前机关事业单位、国企、民营企业退休待遇差距过大的现状。如能在这一方面加以改进，肯定会对促进更多大学毕业生和有能力的技能人才充实到民营经济建设中去。同样实施方案中的省教育厅负责协助促进建立中小企业与科研院所技术交流合作机制，还需要制定详细的部门执行细则。总之，在CPEE框架下还可以对省质监局、省知识产权局等其他部门的行为策略提出类似地的建议。

3.5 集群政策的绩效评估 首先，产业集群政策涉及部门较多，所以还必须细化到每个一个部门的绩效考核，产业集群政策将抛弃传统的经济仅仅是经贸委的事情这一观点，建立省促进产业集群发展联席会议牵头，紧密依靠经贸委、科技厅等相关重要部门的支持和配合的联动体系共同来推动产业集群的发展。其次，省委组织部、人力资源与社会保障厅可以考虑对各部门领导进行产业集群政策的落实方面的考核，每两年进行产业集群政策的部门绩效考核。最后，对产业集群政策绩效考核结果进行反馈，修改集群政策或者是实施方案不合理的地方，以促进产业集群的后续发展。

4 小结

产业集群政策涉及到产业、科技、金融、税务和人事等各方面的政策规定。目前全国大部分地区已经制定了不少产业集群的宏观政策，但还缺乏具体的细则和配套政策，我们基于CPEE框架对广东产业集群政策进行的分析对其他地方制定配套政策和实施方案具有一定的参考价值。我们下一步的研究计划是结合具体产业集群进行中小企业案例收集，调研分析政策影响因素，建立产业集群政策影响分析模型，这样可以为地方政府产业集群政策的制定和实施提供决策支持。

参考文献：

[1]郑海涛，周海涛.走向高端-广东产业集群升级战略研究[M].北京：经济科学出版社，2003.

[2]李春播，白海琦.产业集群视角下中小企业发展的政策导向研究——以河北省为例[J].统计与管理，2011，（5）：76-78.

[3]刘恒江，陈继祥.国外产业集群政策研究综述[J].外国经济与管理，2004，26（11）：36-43.

[4]苗振林，于良.对基于产业集群的投入政策的思考[J].中国科技论坛，2012，2（1）：40-43.

[5]周海涛，郑海涛，张墨琴.产业集群中的政府行为研究[J].科学学与科学技术管理，2007，（2）：47-51.

[6]张新年.基于产业集群的政策创新与设计研究[J].软科学，2008，22（1）：109-112.