关于现阶段我国粮食安全问题的思考

我国是世界上人口最多的国家，人均耕地面积不足世界平均水平的一半，粮食安全问题始终是我国政府和社会各方面乃至国际社会关注的焦点。特别是，在经济全球化的当今，影响我国粮食安全的国内因素、国际因素日趋多元，而且相互交织，进一步加剧了我国粮食安全形势的复杂性。在今年中央农村工作会议上明确指出：“在粮食问题上不能侥幸、不能折腾”，“我们饭碗必须牢牢端在自己手里，粮食安全的主动权必须牢牢掌控在自己手中”。这既是我国粮食安全政策的基本方略，也是应对各种挑战、保障我国粮食安全的动员令。

一、正确认识现阶段我国粮食安全形势

2013年，全国粮食总产量达到12039亿斤，比2012年增产247亿斤，实现了粮食总产量的“十连增”。但是，我们必须清醒认识到，当前我国粮食供需仍是一种紧平衡，粮食供需结构性紧缺矛盾越来越突出，粮食安全的基础相当脆弱。

（一）粮食生产“十连增”的同时，我国粮食供需结构性紧缺矛盾却越来越突出。2004年以来，在粮食连年增产的背景下，我国粮食进口量直线上升。1996年以前，我国为大豆净出口国，此后，大豆进口一路飙升，2013年大豆净进口达到6315万吨。近几年来，不仅大豆需要大量进口，小麦、玉米和水稻三大谷物进口量也在激增，2008年进口量为42万吨，2010年增至319万吨，2013年增至1105万吨。目前，三大谷物均为净进口。2013年我国粮食净进口规模达到8400万吨，粮食年度自给率已降至90%左右，其中大豆自给率下降到18%左右。我国是一个既缺食用油、又缺饲料蛋白的国家，随着人口增长、人民生活水平提高以及国民膳食结构变化，大豆国内供需缺口将不断扩大。

（二）实现粮食生产“十连增”的资源和环境代价十分沉重。十年来，我国粮食生产取得了瞩目成就，也付出了沉重的资源环境代价。一是水资源的过度开采。我国是一个水资源相对贫乏的国家，人均水资源仅为世界平均水平的1/4，农业生产就占用了大约2/3的水资源，生活、工业和生态用水受到极大限制。特别是随着北方粮食生产基地的加强，地下水严重超采，华北已成为世界上最大的地下水漏斗、东北地区湿地大面积减少和退化。二是化肥、农药施用量大幅增加，造成大范围的农业污染。据统计，目前我国平均每公顷施肥量是世界平均水平的4.1倍，农业源化学需氧量（COD）、总氮和总磷排放量分别占全国总排放量的44%、57%、67%，且呈加重趋势。三是土地的过度开垦和过度耕种，导致了水土流失，土壤板结、理化性状变劣，土壤有机质明显下降。据有关部门对10个省调查分析，土壤有机质含量比20世纪90年代初下降35个百分点，土壤有机质密度平均不足3%，明显低于欧洲同类土壤。

（三）未来国内粮食供需结构性缺口将进一步扩大。从国内粮食生产来看，实现粮食生产“十连增”后，继续扩大粮食生产的水、土地等资源约束进一步加剧，即使实施最严格的耕地保护制度和水保护制度，用于粮食生产的土地、水资源也只会减少不会增加。再者，目前我国粮食单产已处于世界先进水平，没有革命性的种植技术进步，难以大幅提高。从国内需求来看，受人口增长、人均收入提高、人口城乡结构变化以及城乡居民膳食结构变化等多重因素影响，我国粮食消费总量将持续刚性增长。据有关部门预测，2020年，按照人口14.1亿人（这是我国人口增长率最低估值）测算，我国粮食消费需求量约14000亿斤，粮食产需缺口（主要是大豆供需缺口）近2000亿斤。若按2020年人口15亿测算，我国粮食供需结构性缺口将更大。综合来看，虽然口粮消费实现国内自给自足没有任何问题，但是饲料和植物油等消费进口依存度将进一步上升。

二、保障我国粮食安全的基本方略：既要把握住粮食安全的主动权，又要充分利用国际市场和国际资源

粮食问题不仅是吃饭问题、经济问题，而且是社会问题、政治问题。国际经验和教训告诉我们：解决好13亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。

（一）大国的粮食安全保障决不能寄托于国际资源，必须立足于国内基本自给。这是因为，第一，我国每年粮食消费量占世界粮食消费总量的25%，为世界粮食贸易量的两倍多。世界粮食市场供应能力十分有限，如果我国粮食进口过多，不仅国际市场难以承受，也会给低收入国家的粮食安全带来不利影响。一旦出现严重的粮食供需缺口，国际市场也满足不了我国的需求。第二，粮食是一种特殊的商品，不仅具有食物属性，也具有能源属性、金融属性和政治属性。近些年，部分国家贸易出口禁令、国际资本投机炒作以及地缘政治干预已成为国际粮食市场波动的重要原因，更是一些国家政局动荡甚至政府的直接导火索。我国历史上的“种桑误国”的故事，应该是当代中国人避免陷入“受制于人”困境必须牢记的教训。

此外，即使城镇化能顺利吸纳部分农村剩余劳动力，我国仍将有上亿农民（有人估计2020年约2.1亿农民）依靠种粮谋生。由于耕地、水资源短缺，我国粮食等大宗农产品不具有比较优势，加之国际资本趋利性以及国际政治复杂性，完全自由开放我国粮食市场，无疑对我国粮食生产会带来极大冲击，造成大量农民失业，进而影响社会稳定。因此，即使从维持数亿农民就业目标出发，我国必须调控好国内粮食市场、维持必要规模的土地和水资源，保护和稳定提高粮食生产能力。

（二）有选择地适当增加一些我国短缺的或生产成本高的粮食品种进口，是必要的，也是切实可行的。对于耕地和水资源日趋短缺、粮食需求刚性增长的我国来说，过分强调粮食自给自足，势必造成土地和资本要素的机会成本大幅上升，不仅会影响农民收入的增加，也会损害非农产业的发展。这是因为，不断提高的农产品价格，不仅会成为导致国内通货膨胀的潜在因素，而且会推动工业劳动成本的提高，影响整个经济比较优势的发挥。

“用世界近7%的耕地、6.5%的水资源解决了世界20%的人口吃饭问题”，一方面标志着我国粮食生产取得了巨大的成就，另一方面也反映出利用国际资源解决我国吃饭问题的必要性和可能性。因此，有选择地适当增加一些粮食品种进口，有助于把国内农业资源的利用、保护结合起来，减轻我国农业自然资源开发和环境保护的压力。粗略估算，以2012年为例，我国进口粮食8025万吨，等于减少国内粮食播种面积约5.5亿亩，相当于全国粮食播种面积的33%左右，按照现行复种指数折算需要新开垦国内耕地约4.1亿亩；减少耗水量约1100亿立方米，相当于粮食用水量的20%左右；少施用化肥约550万吨，相当于粮食化肥施用量的15%左右。

与此同时，也有利于刺激全球农业资源潜力的释放，保障全球粮食供应的稳定增长。事实上，从全球土地资源来看，尚未开发的耕地总量超过14亿公顷，其中适合种植稻谷、小麦、玉米和大豆面积超过10亿公顷。开发利用好这些土地资源，全球粮食供应总量可增加8%―10%。如果考虑目前一些发展中国家粮食单产水平较低，可以提高的幅度较大，全球粮食供应增加的潜力将更大。以稻谷主产区――东南亚为例，据国务院发展中心调查，仅老挝、柬埔寨和缅甸三国就有2.7亿亩未开垦的耕地，如果这些农业资源得到较好的开发利用，这些国家未来在全球大米出口市场将扮演越来越重要的角色。

三、保护和稳定提高国内粮食综合生产能力，是我国粮食安全的基础保障

从长期来看，掌握粮食安全的主动权，就是要保护和稳定提高国内粮食生产能力。这是各级政府义不容辞的责任。

（一）真正落实地方政府保护耕地、水等农业资源的责任。切实落实最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩的耕地红线，加快改革土地征占制度，完善“占补平衡”政策，加大基本粮田保护力度。将基础条件好、生产水平高的粮食产区明确划为粮食生产主体功能区，其基本农田永久固定，严禁征占或改变用途。在粮食生产主体功能区域内，严禁任何有可能污染水源和耕地、大气的工业项目和矿产开采项目上马，确保粮食质量安全和食品安全。继续实施产粮大县奖励政策，增加粮食主产区财政专项转移支付，建立耕地保护利益补偿机制和区域利益调节机制。建立和健全粮食主产区党政干部绩效考核机制，强化主体功能区地方政府粮食安全责任。

（二）加强农业基础设施建设。农业基础设施具有准公共产品属性，各级政府不仅要加大财政资金投入，而且应该也可能吸引社会资本的投入。积极探索大型水利基础设施的投资体制和经营模式，增强水利投资的效益性，调动社会资本对大型水利设施投资的积极性，大幅度提高粮食生产的有效灌溉面积。小型农田水利设施建设可以通过农业专业合作组织进行规模化投资和经营管理，提高水资源的使用效率。按照粮食生产主体功能区建设规划，并结合国土整治和生态环境保护，加快建设诸如高标准农田、大型商品粮基地等一批重大工程项目，巩固和提升农业基础设施，不断提高耕地质量。当务之急是，东北、华北等粮食主产区要尽快建设一批蓄水工程和灌溉工程，充分利用现有地表水资源，尽可能减少地下水资源的开采，保护农业生态环境。

（三）加大农业科研投入。农业技术的公共产品属性较强，需要各级政府财政资金的大力投入。当前，不仅各级政府农业科技投入不足，而且企业特别是种粮农民农业科技投入更是严重不足，与农业发达国家相比我国粮食生产技术总体水平还是相当落后的。因此，要提高技术进步对我国粮食安全的贡献率，就必须加大农业科研投入，提高我国农业生产技术水平。首先，要逐步建立以政府为主导、多元化的农业科技创新投入机制，合理地划分不同级次政府、企业和种粮农民的科技投资重点，优化农业科技资金配置，提高农业科技创新的财政投资效率。其次，要完善农业技术推广服务体系，引导种粮农民积极推广使用绿色、低碳、节水的先进种植技术。第三，要加强制种基地和良种繁育基地建设，壮大种业龙头企业，提升良种供应保障能力。要运用财政政策引导和激励社会资本加大种子产业投资，培育一批具有自主知识产权的优良品种。

（四）积极推动土地经营的适度规模化、集约化，培育和发展新型粮食经营主体，提高粮食生产组织化程度。在坚持现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，按照依法自愿有偿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向农业大户、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。落实扶持政策，支持发展农机专业合作社、植保专业服务组织、抗旱专业服务队、农民用水户协会等，提高粮食生产专业化、社会化服务水平。支持发展农业职业教育，加强农业职业教育和职业培训基地建设，鼓励大中专毕业生回乡创业，努力培养有知识、善经营、会管理的职业农民。

（五）全面实施“耕海牧渔”，打造我国未来食品供应基地。我国是海洋大国，海洋渔场是世界最重要的渔场之一，可供捕捞生产的渔场面积高达281万平方公里。目前，全世界海洋所提供的植物性食物占食物能量总供给的20%，占食物蛋白总供给的40%，而我们国民膳食结构中来自海洋的植物性食品和蛋白食品的比重远未达到这一数额。对我国来说，随着人口增长、陆地资源减少和环境恶化等影响加剧，作为能够大量提供植物性食品和蛋白食品的新型粮食生产基地――海洋渔场，对于保障我国粮食安全将发挥越来越重要的作用。首先，要建立合理的海域产权制度，既积极开发又严格保护好海洋渔业资源，防止海洋资源过度开发的“公有地悲剧”发生。其次，加大海洋养殖基础设施建设，改善浅海养殖条件，发展深海养殖，扩大海洋养殖面积。第三，加大科技投入，选择和培育优质品种，创新养殖技术，扩大养殖规模，降低海洋养殖成本，促进海水健康养殖产业发展。第四，多层面、多环节发展我国海洋食品加工产业，延长海洋食品生产加工产业链，提高海洋食品附加值。

四、构建基于供求决定的粮食价格形成机制，发挥市场配置资源的决定性作用，是我国粮食安全的制度保障

近些年来，随着国家托市收购价格（小麦、水稻最低收购价，大豆、玉米和油菜籽临时收储价）的不断提高，我国小麦、稻谷、玉米、大豆、油菜籽等粮油品种价格已明显高于国际市场价格，最低收购价格实际上成为粮食市场的最高价格，国家托市收购政策陷入“两难”境地，难以为继：如果不继续提高托市收购价格，粮食价格跟不上生产成本的上涨，将降低农民种粮效益，影响农民种粮积极性；如果继续提高托市收购价格，不仅将加大粮食进口压力，冲击国内市场，而且会影响到国内流通、加工等环节市场主体的入市积极性，形成“中储粮包购包销”格局，影响粮食市场的效率，加大中央财政负担。事实上，自2010年我国粮食价格全面高于国际市场价格以来，托市收购已成为政府调控粮食市场的经常性手段，在一定程度上扭曲了市场价格，中储粮公司成为粮食市场唯一的收购主体，国家政策性收购数量十分庞大，库存压力日益加剧，中央财政支出负担急剧增加。在主产区，2012年小麦和玉米托市收购量占本地区商品量的比例高达86%和61%。目前托市收购粮油相当一部分只能露天储存，安全隐患极大。

因此，从根本上讲，必须改革现行托市收购政策，构建决定于供求的粮食价格形成机制，发挥粮食价格对生产者、消费者的调节作用。国内外实践证明，只有充分发挥市场供求在农产品价格形成中的作用，才能激励农业技术进步和降低成本，才能更好地调动农民和各类市场主体的积极性，也才能使政府宏观调控更加有效。

（一）放开粮食市场，构建起粮食价格的市场形成机制。今后一段时期，我国粮食价格市场化改革的总体目标是，取消粮食最低收购价机制和临时收储价机制，减少政府对粮食价格的直接干预和对粮食市场不必要的管制，由粮食生产者、经营者、消费者根据供求关系形成相互之间的比价关系，并由这些价格关系来调节粮食的生产、经营和消费。当前，首先要按照市场供求决定粮食价格原则，进一步完善粮食最低收购价、临时收储价政策，尽可能降低对市场价格的扭曲。其次，要按照“积极稳妥、先试后推”的原则，结合财政补贴政策改革和调整，在东北地区开展大豆目标价格补贴制度试点，取消大豆临时收储机制，实现“价补分离”，为全面实施粮食价格市场化改革提供参考和借鉴。

（二）加强粮食市场的制度和基础设施建设。运用信息网络技术，建立和健全多层次的、多功能的、全国统一的粮食市场体系，重点建设和发展大宗粮食品种的区域性、专业性批发市场和大中城市成品粮油批发市场；稳定发展粮食期货市场，逐步增加粮食期货交易品种，完善期货交易制度，充分发挥期货市场的发现价格和规避风险作用。规划和布局一批粮食流通关键节点的仓储、运输、集散中心等物流设施等，着力完善粮食市场的基础设施。构建以粮食市场为中心、以粮食产业集聚园区为平台、以交通枢纽为依托、以大型粮食购销企业集团为中心的粮食流通网络体系，提高粮食流通效率，降低粮食物流成本。大力培育以仓储为基础、加工为支柱、贸易为龙头、物流为延伸的大型粮食企业集团，优化粮食企业结构，提高粮食经营的集中度，防止粮食市场的过度竞争。改进和加强粮食市场监管，维护正常的粮食流通秩序，有效防止和坚决打击粮食市场的垄断行为和囤积居奇的炒作行为。

五、完善粮食市场的调控体系，增强政府调控粮食市场的能力，是我国粮食安全的政策保障

粮食是一种特殊商品，关乎国计民生。从短期来看，保障国家粮食安全，就是要最大限度稳定粮食市场，切实解决好农民“卖粮难”和城乡居民“买粮难”问题。这是政府宏观调控粮食市场的重要职责。

（一）建立和健全目标价格补贴制度，保证农民种粮收益，调动农民种粮积极性，保障国内粮食有效供应。由于耕地、水资源短缺以及农业生产规模偏小等现实情况，我国粮食生产比较效益相对较低，因此，当全面放开国内粮食市场，取消粮食托市收购政策后，建立我国粮食生产的保护和支持机制是非常必要的。从国际经验来看，对种粮农户实施目标价格补贴，是美国、韩国、加拿大和澳大利亚等粮食主产国普遍采用的做法。借鉴国际经验，国家按照农民种粮的“生产成本+基本收益”原则，综合考虑粮食品种的国内外价格、相关农产品之间比价以及财政承受能力、WTO规则要求等因素，制定一个全国粮食生产目标价格。当市场价格低于目标价格时，按两者之间差额启动对种粮农民的收入补贴；当市场价格高于目标价格时，不启动补贴。这样，就实现“价补分离”，既能够有效保护农民种粮利益，又避免政府直接干预市场价格的问题。

（二）加强储备体系建设，完善储备调控机制，维持粮食市场和价格基本的稳定。当全面取消托市收购政策，放开粮食市场以后，不能忽视粮食价格剧烈波动对经济社会平稳健康发展造成的不良影响，既不能出现因“供过于求”导致农民“卖粮难”问题，也不能出现因“供不应求”导致食品价格上涨过多，成品粮市场出现“抢购”问题。

1.建立托底收储机制，确保不出现农民“卖粮难”问题。现阶段我国粮食市场尚不成熟，粮食生产者、收购主体规模小数量多，市场从众心理比较强，一旦出现粮食供过于求时，收购主体将因“买涨不买跌”的心理更加入市谨慎，农民则因“抛跌惜涨”的心理出现“集中抛售”现象，从而导致市场的“卖粮难”问题。因此，在取消现行政策性收购、放开粮食市场后，应建立起政府灵活的、随行就市的“托底收储”机制。当粮食市场价格比上年下降超过一定幅度（比如20%或者30%）时，根据国家储备粮食状况，政府或者通过中储粮公司按照托底收购价格直接收购进入国家储备，或者按照托底收购价格委托或补助方式鼓励社会收购主体进行收购。建立“托底收储”机制，既可以避免粮食市场价格过度下跌，防止出现农民“卖粮难”问题，又在一定程度上控制目标价格财政补贴支出的风险。

2.构建完备的储备体系，增强政府调控粮食市场能力。完善现行多级粮食储备制度，合理确定中央储备粮和地方储备粮的规模。中央粮食储备是一种战略性储备，主要用于应对全国性供不应求、重大自然灾害和突发性事件。地方粮食储备主要用于解决地区性市场供求失衡、应对地区性突发性事件、满足居民口粮等应急需求，今后要提高地方特别是主销区储备规模，强化地方政府粮食安全责任。与此同时，要运用财政政策手段比如贷款贴息、储备费用补贴、销售补贴等，引导粮食经营企业合理地安排商业周转储备。

3.建立粮食国内生产、国内储备与进口的协同机制，提高政府调控粮食市场的效率。首先，要建立起“储备调节市场、进口充实储备”的运行机制，搞好粮食国内生产、国内储备与进口之间的协调。粮食主要品种的进口规模，主要考虑我国粮食供求的中长期趋势以及保护国内粮食生产能力的需要。水稻、小麦和玉米的进口，原则上充实国内粮食储备。国内粮食市场及其价格的稳定，主要通过粮食国内储备的吞吐进行调节。其次，按照WTO规则要求，加强粮食进口的管理。水稻、小麦和玉米的进口，要运用关税配额管理，通过进口转储或鼓励国内大型粮食企业商业储备等途径，把握好粮食进口的时间、节奏与规模，避免出现粮食进口的“大国效应”，冲击国际粮食市场。大豆及其他重要农产品的进口，要尽快建立大宗农产品进口监测与产业损害预警系统，运用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施，建立应对国外农业高额补贴的应急机制，减缓进口对国内生产和市场的过度冲击。

（三）建立健全粮食生产、流通和加工领域的外资准入和安全管理制度。对外资并购境内涉农企业建立报告和安全审查机制，防止国际资本对国内粮食市场的控制。

（四）加快我国粮食综合信息系统建设。加强分析监测我国以及全球粮食供需状况包括粮食生产、消费、库存、进出口贸易、价格、质量安全情况，为粮食宏观调控决策以及企业、公众提供及时、准确、权威的公共信息服务。

六、提升统筹利用国际资源和国际市场的能力，是我国粮食安全的战略保障

（一）稳定和扩大我国粮食进口的贸易渠道。要通过政府间外交协调、经济援助、关税谈判等途径，与上述主要产粮国家建立长期稳定的粮油贸易合作关系。当前，要重视发展与我国周边国家、非洲等农业资源丰富国家的经贸和农业援助，开辟新的粮食进口来源。鼓励国内大型粮食企业与国内金融企业、建筑工程企业、机械制造企业以及远洋运输企业组成战略联盟，利用各自的资源和优势，在境外投资粮食收购、加工、仓储物流、港口建设以及国际运输，建设持续、稳定、安全的粮食进口供应链，增强对国际粮源及其物流通道的控制能力。

（二）鼓励和支持大型国有企业在国外购买和租赁土地，建立海外粮食生产基地。比如，在巴西、阿根廷等国建设大豆生产基地；在马来西亚、印度尼西亚等国建设棕榈油生产基地；在俄罗斯、乌克兰等国建设小麦、玉米生产基地；在柬埔寨、泰国、越南、巴基斯坦等国建设水稻生产基地。与此同时，支持一些具有国际化管理经验、适应国际化运作的国内粮食企业比如中粮集团、中纺集团、吉粮集团通过合资、合作、参股、并购等方式，参与跨国公司全球粮食供应链、产业链和服务链，增强我国粮食企业在国际粮食产业中的影响力。

（三）构建促进我国粮食国际合作的政策体系。运用国别贸易政策，支持粮食进口贸易；设立国家农业“走出去”专项发展基金，对国有大型企业海外租地、购地及其农田水利设施建设以及粮食加工、仓储物流设施、港口码头建设项目等固定资产投资给予资本金支持；采取与项目开发面积、资源占有量以及粮食生产量、贸易量等挂钩方式对海外进行粮食贸易投资的民营企业给予财政补助。设立外汇储备委托专项资金，委托境外中资银行分支机构对国内粮食企业在境外投资的大型项目给予专项优惠信贷支持；国内政策性金融机构要通过创新金融产品，积极探索境外资产、股权、土地等抵押贷款融资，切实解决“走出去”企业融资难的问题。

（作者系财政部经济建设司副司长）