形成新型户籍制度

时间:2022-10-04 03:30:43

形成新型户籍制度

十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署,受到社会高度关注。加快户籍制度改革的重点和难点在哪里?需要把握哪些原则?有没有路线图和时间表?2013年12月17日,央视记者就这些热点问题采访了公安部副部长黄明。黄明在接受采访时,通报了户籍制度改革的时间表:到2020年,基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

【改革重点】 促进常住人口有序实现市民化

记者:十八届三中全会要求“加快户籍制度改革”,加快户籍制度改革的重点在哪里?

黄明:加快户籍制度改革,是党的十和十八届三中全会部署的一项重点改革,是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务,是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。刚结束的中央城镇化工作会议,明确提出要推进以人为核心的城镇化,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。

户籍制度改革重点是要通过调整完善户口迁移政策,促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化,主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题,稳步提高户籍人口城镇化水平,稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

【改革难点】 户籍附着利益较多需逐步剥离

记者:加快户籍制度改革的难点体现在哪些方面?

黄明:改革开放以来,户籍制度改革一直在进行,也取得了一定成效,但一些深层次矛盾和问题还没有解决。

一是户籍上附着的利益较多,需要逐步剥离。户籍管理制度本身的改革并不复杂,核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩,而且形成的时间久,涉及的领域多,协调的难度大,需要配套改革、协力攻坚。

二是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大,需要合理引导。直辖市、副省级城市、省会市和东部城市资源优势明显,吸引大量流动人口聚集。这些城市普遍人口增长与资源、环境矛盾加剧,环境污染、交通拥堵等“城市病”问题比较严重,承载压力较大。中小城市和小城镇发展空间广阔、潜力很大,但产业支撑和公共服务功能还需要一个发育的过程,吸引人口集聚的能力不足。这就需要加强政策引导、产业引导和观念引导,加快产业布局调整,加快发展中小城市,有重点地发展小城镇,引导人口就地就近转移就业,逐步实现人口的合理均衡分布。

三是各类群体的诉求不同,需要统筹兼顾。户籍制度改革涉及千家万户,要突出重点、兼顾一般、分类分步有序推进。

【改革原则】 不能把农业转移人口“被落户”

记者:针对这些重点、难点问题,改革需要把握哪些原则?

黄明:当前,加快户籍制度改革,必须把握一些重要原则:

一要尊重意愿。要坚持以人为本,充分尊重群众自主定居的意愿,群众要不要进城、进哪个城、何时进城,都要让群众自主选择,不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。要逐步提高基本公共服务水平,切实保障农业转移人口及其他常住人口的合法权益。

二要分类实施。国家层面作出政策安排、明确总体要求,由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力,因地制宜制定具体办法,并向全社会公布,让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件,合理安排自己的未来,给大家稳定的预期和希望。

三要有序推进。要优先解决存量,有序引导增量。既要积极、又要稳妥、更要扎实,不刮风、不冒进、不搞运动。

【改革目标】 以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移条件

记者:加快户籍制度改革有没有具体的路线图和时间表?

黄明:十八届三中全会对加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子,在广泛深入调研和总结各地经验的基础上,研究提出了具体的政策措施,形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿,并分赴部分省区市听取意见。目前,正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿修改完善。总的考虑是,整个户籍制度改革工作要遵循规律、因势利导、统筹配套、有序推进,确保取得好的效果。待报中央审批和部署后,我们将会同有关部门抓好组织实施,由各地因地制宜研究制定差别化的落户政策和实施方案。

加快户籍制度改革的进程,要与全面建成小康社会相适应,与推进新型城镇化进程相一致。具体到户籍制度本身,到2020年,要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式,城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

【人口管理】 取消身份差别, 城乡户口统一登记

记者:十八届三中全会《决定》提出要“创新人口管理”,对此公安部有何考虑?

黄明:创新人口管理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。目前,需要与加快户籍制度改革同步,抓紧建立和完善三项制度:

一是建立城乡统一的户口登记制度。取消城乡居民的身份差别,为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。

二是建立实施居住证制度。以居住证为载体,建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制,解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题;建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度,为公平有序落户提供阶梯式政策通道;同时,为城市编制经济社会发展规划、制订公共政策等提供依据。

三是健全实际居住人口登记制度。建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库,为跨地区人口流动服务和管理提供支撑,努力做到人口流动到哪里,服务和管理就跟进到哪里。

专家解读:户籍改革须剥离户口福利

就公安部给出户籍改革时间表,专家分析认为,特大城市户籍改革和基本公共服务均等化,仍是户籍改革难点。改革须剥离户口福利。长期以来,随着时展和社会管理的需要,原本以人口登记为基本功能的户籍制度,逐渐附着教育、社保、医疗等诸多社会福利和公共政策。如今,这成为户籍制度改革的最大障碍。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民认为,户籍制度本身很好改,关键是户籍背后依附的那些制度、服务、权利不一样,加大了改革的难度。一方面,中小城市户口含金量不高,农业转移人口不愿意放弃原有农村户口。一些乡镇干部细算了农村户口的优势:农民可在自家宅基地上建单家独院的住房;即使自己不种地,国家粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入;若遇征地,一些城郊农民可能成为“百万富翁”。另一方面,大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口,已经不堪重负,交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件,是无奈而现实的选择。

“从近期看,要推动公共服务由户籍人口向常住人口扩展;从较长时期看,则要以义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、社会保障以及保障住房、就业服务等为重点,逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,逐步实现城乡基本公共服务的统一和服务水平的基本均衡。”全国人大财经委副主任委员彭森说。

“户籍改革的难点在于大城市,特别是特大城市。”北京大学人口研究所教授陆杰华说,改革开放以来,教育、医疗等优质公共服务资源不断向大城市及特大城市汇集,导致城市越大,公共服务的水平越好,落户政策门槛也随之提高。因此,目前特大城市陷入户籍制度改革困局:一方面必须严格控制人口,不能放松落户门槛;一方面城内的大量非户籍居住人口,倒逼户籍制度改革,要求享受同等市民待遇。

北京市社科院首都社会治安综合治理研究所副所长袁振龙表示,特大城市户籍制度改革处在控制人口、“户口福利”均等化的两难之间。以北京为例,800万左右的在京流动人口中,有不少人在京工作或居住多年,或有稳定职业或有稳定住所。原则来说,户口背后的福利比如公共服务,应该平等覆盖到所有在京居住人口,不分户籍。但来自财力、物力的资源限制,决定了只能部分覆盖部分群体。由于土地资源、建设资金等方面的限制,现阶段的保障房分配对象,仍以京籍人员为主。

受访专家认为,对于备受社会关注的北京、上海、广州等特大城市户籍制度改革,仍难以“合法稳定住所”和“合法稳定职业”作为基本形式。

怎样破解特大城市户籍改革难题?陆杰华认为,特大城市之所以人口集聚、规模扩张,主要原因在于城市发展经营理念,“原来一直是行政化而非市场化的城市发展经营理念,城市的行政级别一定程度上决定了公共资源的分配。”解决特大城市的户籍问题,必须改变行政化发展城市的模式,突破地方利益障碍。

陆杰华表示,与之前的户籍制度改革思路相比,《决定》以及刚刚结束的中央城镇化工作会议都释放出“市场化”信号,“这是一个很明显的理念变化,靠市场解决资源分配问题”。

袁振龙表示,《决定》提出了两横三纵城市带、东北和西部城市群等发展规划,从顶层设计层面重新配置城镇资源。城镇资源新布局将激发中小城市的活力,减轻特大城市的人口压力。如果中小城市的活力真正激发出来,即使收入没有特大城市高,但公共服务水平、空气环境质量都比特大城市好,那么中小城市就拥有了跟特大城市竞争的实力。

但中小城市要跟特大城市“竞争”,需要城镇化程度达到75%~80%。而目前,按照常住人口计算,我国城镇化率只有53%左右。“城镇化率达到75%~80%,至少还需要20年时间。因此,特大城市的户籍制度改革只能逐步解决。”袁振龙说。

黄明指出,户籍制度改革是一个渐进的过程,需要积极稳妥、统筹兼顾、扎实推进。对于农业转移人口这一群体来说,既要解决好其中暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题,也要为他们公平有序落户提供阶梯式政策通道。

事实上,一些省市已经出台改革方案,开始有益探索。例如,云南在促进农业转移人口市民化的过程中,一段时间内给予进城落户农民“城乡兼有”的特殊身份待遇,让农民既能享受农村惠民政策,又能平等共享城市的公共服务。又如,上海2013年开始实行居住证积分制度,对在上海合法稳定居住和就业的持证人进行积分,积分达到标准分值的,可享受相应的公共服务待遇。对紧缺急需专业、特定公共服务领域、远郊重点区域、受到表彰奖励等实行额外加分。

一个普遍共识是,根据十八届三中全会的部署,在新型城镇化的顶层设计之下,此次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进,涉及面之广、人员之多、力度之大均前所未有,其核心正是实现“人的城镇化”。

(据新华社、新京报报道)

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