美国外宣媒体的变革与启示

2013年1月21日，贝拉克·奥巴马在第二任总统就职演说中重申：“我们始终明白，当时代改变，我们自己也必须改变。”改革创新，是生命活力的体现，是国家实力的源泉。自两次世界大战起，美国在对外宣传领域就致力于渠道建设，而且不断变革前进，已积累了很多经验和教训，颇值得我们借鉴。

美国的对外宣传历史悠久，但本文聚焦于本世纪的外宣变革。当然，为准确理解变革，有时也需要考察其历史背景。

国际竞争环境之变化

在乔治·W·布什执政期间，美国奉行单边主义政策，导致美国的国际形象急剧下滑。“9·11”事件更是当头棒喝，迫使美国人进行战略反省。反省的结果是，美国急需提升说服能力，并需将其与军事力量整合运用。于是，美国战略家提出，国家实力由外交、信息、军事和经济（合称“DIME”）组成。信息被赋予了如此高的战略地位和战略价值。

战略界的建议很快获得决策层认可。美国前国防部长罗伯特·盖茨强调，冷战“既是军事力量的对抗，也是思想意识的较量”。他进一步阐述：“从长远来看，我们无法通过杀戮或俘虏来夺取胜利。在20世纪，非军事行动——劝说和激励——是赢得意识形态对抗的重要武器。在21世纪同样如此，甚至更为重要。”美国前国务卿希拉里上任伊始就强调“软实力”的作用。

白宫、国防部和国务院很快便出台了相关政策文件，一系列相关概念，如“软实力”、“巧实力”、“思想战”、“公共外交”、“战略传播”、“非动力作业”，纷纷出笼或重新获得青睐。2002年上半年，时任美国总统乔治·W·布什签署总统令，特别关注政府与非政府组织、国际机构、新闻媒体和盟友的关系。2002年6月美国参议院外交委员会提交了“自由促进法案”，意图重振公共外交，遏制反美宣传，培训媒体大使。

2006年9月，时任美国总统乔治·布什的《打击恐怖主义国家战略》指出：“长期而言，反恐怖主义战争的胜利意味着必须取得‘思想战’的胜利。” 2010年5月，美国总统办公室签发的《国家安全战略》列举了国家实力的支柱：国防、外交、经济、发展、国土安全、情报、战略传播、美国人民和私营机构。为应对新媒体挑战，美国国务院成立了专门机构，国防部和各军种都颁布了自己的新媒体条令。

美国外宣媒体之架构

目前，美国由政府资助的非军事类国际广播电视全部由广播理事会（Broadcasting Board of Governors，简称“BBG”）管理。广播理事会成立于1990年，最初隶属于美国新闻署（United States Information Agency，又译作“美国信息局”）。美国新闻署成立于1953年，其使命是“理解、告知并影响外国公众以推进美国国家利益”。1999年10月1日，美国新闻署被取消，广播理事会成为独立的联邦机构。

广播理事会现在管辖的广播电视网络有五个，无论从创办动机还是现实运作分析，这些都是美国货真价实的外宣媒体。

1.美国之音：简称“VOA”，由战时情报局（Office of War Information）于1942年2月组建，现在它以43种语言，经由广播、电视、网络和手机向全球传播。

2.自由电视台（Alhurra）/萨瓦电台（Radio Sawa）：隶属于美国“中东广播网”，使用阿拉伯语广播。自由电视台还辟有伊拉克频道。

3.自由欧洲电台/自由电台：使用28种语言向21个国家广播，听众横跨11个时区。负责运营面向伊朗的波斯语广播Radio Farda。

4.自由亚洲电台：每天使用9种语言通过广播、电视和网络传输节目。针对中国的内容采用了普通话、粤语、维吾尔语和3种藏语方言。

5.马蒂电（视）台（Radio and TV Martí）：隶属于美国“古巴广播办公室”，使用西班牙语，定向向古巴传播。

美国外宣媒体之变革

在美国的外宣媒体中，美国之音是“排头兵”，总被委以重任。每当国际局势剧变，美国战略重心转移，美国之音的任务常被调整，所采用的语种和节目时间也会相应调整。2001年，美国之音采用了53种语言。美国其他国际广播也紧紧围绕美国国家利益调整。譬如：

1991年，前苏联解体后，美国大幅削减了国际广播的预算，但针对古巴的马蒂电（视）台例外。与此同时，美国之音增加了不少新语种广播，包括藏语、库尔德语、克罗地亚语、塞尔维亚语、波斯尼亚语、马其顿语、卢旺达-隆迪语。

2002年，“9·11”事件后，美国组建了“中东广播网”，其中萨瓦电台主要服务年轻人，以流行音乐为主，新闻节目为辅。

2005年，美国之音将在华盛顿的夜班编辑办公室迁到香港，改为白班，一为扩大新闻采访范围，二为节约运作成本。不过有分析说，美国之音此举是为加强情报收集能力，方便干预香港事务。①

2010年9月，美国之音开始在苏丹播音，因为美国在苏丹南部的利益显著增加。

当全球信息生态发生变化时，美国的外宣媒体在内容制造和传播方式上也随之调整。例如：

1994年1月31日，美国之音开始网络传播。现在除了门户网站、新闻网站外，美国之音还通过社交媒体与用户交流。

2011年2月，由于中国国内广播听众锐减，美国广播理事会向国会提出，拟于2011年10月起停止美国之音的普通话和粤语广播，但该提案被否决。

2011年，美国国会对美国之音中文部的拨款日趋减少，美国之音的中文节目从2011年5月8日起缩短为每天播音8小时，并停播了部分非新闻类节目。

2011年6月18日，美国之音推出了iPhone中文应用程序，开始通过手机服务中国用户。

2012年6月18日，美国之音推出“VOA卫视”，使用26种语言播出。

针对特别封闭的欧洲国家，自由欧洲电台/自由电台使用SMS短信发送新闻。

2011年6月，广播理事会在拜会时任国务卿希拉里时表示，理事会计划对美国的国际广播进行系统改革，而且已开始实施为期五年的战略计划。理事会称，改革不会在一夜之间完成，但是正在实施的改革“将提升广播理事会履行支持国家利益的使命”。希拉里对此予以鼓励。②

美国外宣媒体之管理

美国外宣媒体的主管机构随着政府涉外部门的调整而调整。以美国之音为例，1942年成立之初隶属于战时情报局，1945年划归国务院，1953年后划归新闻署，自1999年10月1日至今，由广播理事会管辖。

1994年4月30日，为强化对外广播，时任美国总统克林顿签署法案，成立了国际广播局，隶属于新闻署。1999年10月1日，新闻署撤销，国际广播局划归广播理事会管辖。自该日起，广播理事会成为独立的联邦机构。

广播理事会的理事大多是义务的兼职人员，没有足够的时间和资源来管理庞大的国际广播网络。广播理事会的理事须由总统提名，并经议会确认。广播理事会有时长达数年人员不足，有时竟连续数年没有主席。

广播理事会成员还被批评不够专业。有论者建议，应剥夺广播理事会的管理权，代之以建议权。2010年4月，参议员汤姆·柯本在接受采访时直言不讳：“广播理事会是联邦政府中最没价值的部门，其成员对媒体和外交政策一无所知。”其他参议员也表达了强烈的不满。

2004年，美国“政府问责办公室”就国际广播了系列评估报告。其中一份报告称：“从组织结构上看，五个网络各自独立已导致诸多弊端：语种上重叠，节目内容重复，新闻采集和支持项目冗余，彼此难以协调。”2011年3月1日，时任国务卿希拉里在听证会上表达了对美国国际广播的强烈担忧。

2012年夏，广播理事会提出将自由亚洲电台、自由欧洲电台/自由电台、中东广播网合并（以下简称“三台合一”）。此计划引发了强烈批评和反对。2012年6月7日，众议员Zoe Lofgren致信广播理事会负责人表达关切和反对。民间观察组织和人士也表达了反对意见。

2013年1月23日，美国前国务卿希拉里在听证会上说，由于预算削减，广播理事会已无法正常工作。她说，广播理事会现已病入膏肓，急需“帮助、介入和改革”。希拉里说，在国家利益存在的地方，广播和电视依然是很重要的媒体。③2013年1月31日，希拉里在外交关系委员会发表演讲时称：我们的广播媒体几乎已被放弃，这是个错误。广播理事会理应是现代化、高效率的。

美国外宣媒体之启示

从1942年美国之音开播至今，美国外宣媒体已有70余年的历史了，其经验和教训都是宝贵的财富。概而言之，美国外宣媒体的主要经验是：

其一，科学制导。美国的外宣媒体注重市场调查和效果评估，其决策的科学性较高。譬如，调查发现，目前中国的短波用户只占中国人口的0.04%，比例较低，于是广播理事会提出停止对华广播。即使在古巴那样难以公开调查的国家，媒体依然通过电话访谈、访问移居美国的古巴人等方式开展调查。

其二，因地制宜。《美国之音》规定，“必须赢得听众的注意和尊重。”美国的外宣媒体在这方面十分灵活。譬如，面对中东的萨瓦电台定位于35岁以下思想活跃、渴求变革的年轻人。广播内容注重趣味性、时效性，以流行音乐主打，而将新闻节目置于次位。再如，美国之音的粤语节目常聚焦广东水污染。

其三，与时俱进。随着通信与网络技术的发展、信息生态的演变，外宣媒体在传播渠道、技术、内容、策略方面都随之进化。美国外宣媒体在新闻采集、编辑、传输方面的设备都是最先进的。美国之音是世界上首家通过网络传播的新闻媒体，目前拥有世界上最庞大的综合型数字音响系统。

其四，全程评估。外宣媒体不仅开展内部评估，“政府问责办公室”、国务院和广播理事会的“总检察长办公室”更肩负监管之责。参众两院的相关议员和委员会也都负有监督义务。

当然，美国外宣媒体也存在诸多问题。美国的国际广播是战时的产物，天生具有宣传的本性。美国之音是由战时情报局创建的，其动机不言自明。《美国1994年国际广播法案》规定，自由亚洲电台的使命是“传播信息与思想、推进美国外交政策之目标”。今天，美国的国际广播是公共外交与战略传播的作业平台。

1999年，曾供职于克林顿政府的人权专家Catharin Dalpino称，自由亚洲电台是“在浪费钱”。她个人的研究显示，自由亚洲电台严重依赖流亡中的，内容极不平衡，它的节目不像是报道，而像是民主教材。即使在美国人听来，自由亚洲电台都是在宣传。④外宣媒体都由政府资助，没有市场压力，这损害了其创造力和生命力。

成立于1983年的马蒂电台和成立于1990年的马蒂电视台都是针对古巴的宣传媒体。美国政府问责办公室指责马蒂电（视）台使用攻击性、煽动性语言和未加证实的消息进行政治宣传，甚至把个人观点当作新闻。⑤还有人指责马蒂电视台违背国际法，未经许可就向国家传输广播电视信号，是典型的信息帝国主义行为。

1996年，马蒂电（视）台的演播室从华盛顿迁到了迈阿密。马蒂电台专注于当地突发事件，借助手机把报道传递给古巴博客作者和独立记者。自2004年8月起，马蒂电（视）台开始从飞机上向古巴发送信号，成本很高，但马蒂电视台的收视率仅为1%的三分之一。美国之音为伊朗量身订做了讽刺性电视节目。所以，美国的外宣媒体时常被指责鼓动骚乱。

在信息时代，人们接收的信息更加丰富、多元，鉴别能力已显著提高，而外宣媒体却陷于“思想战”泥潭不能自拔，以拓展国家利益为最高指针，最终难逃被抛弃的命运。美国之音就是明证。二十年多年前，美国之音在中国——尤其是知识分子中——威名赫赫，然而今天，还有多少人会关注它、相信它呢？在很大程度上，使命决定了其命运。我们须引以为戒。

注释：

①《美国之音通宵广播移至香港 加强情报收集能力》，《国际先驱导报》，2005年4月22日

②“BBG Meets With Secretary Of State Clinton”.SEPTEMBER 13，2012，http：//www.bbg.gov/press-release/bbg-meets-with-secretary-of-state-clinton/

③“Clinton： Government Has Left Media Message Void That Jihadists Filled”.Jan 23 2013，http：///policy/clinton-government-has-left-media-message-void-jihadists-filled/141364

④Dick Kirschten.“Broadcast News”. May 1， 1999，http：///magazine/1999/05/broadcast-news/6021/

⑤David Adams. “Time to scrap TV Marti， critics say”. Tampa Bay Times ·.February 16，2009

（作者为海南大学传播学研究中心主任、国际战略传播学会理事长）