关于我国高校“去行政化”的思考

时间:2022-10-03 11:21:41

关于我国高校“去行政化”的思考

【摘要】十八届三中全会《决定》提出“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。我国是高等教育大国,高度集权和行政干预对高校自主发展影响较强,完全实现高校由“行政化”到“去行政化”的蜕变意义深远。文章回顾了我国高校管理体制沿革,借鉴国外高校发展成功经验,藉此对我国高校“去行政化”提出几点建议。

【关键词】行政化 去行政化 管理体制

【中图分类号】C24 【文献标识码】A

高校“行政化”的历史沿革

所谓高校“行政化”,是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用,即把大学当作行政机构来管理,把学术事务当作行政事务来管理。①

高校“行政化”的实质就是将大学作为国家行政体制中的一部分,一方面大学与政府机构成为行政隶属关系;另一方面大学内部行政管理机构权限过大甚至完全取代学校学术机构。我国从新中国成立后大概经历了三阶段的“行政化”及“去行政化”的变化过程。

第一阶段是形成期(1949~1977年)。1949年,一方面新中国刚刚建立,百废待兴,社会建设也急需各类人才;另一方面当时红色政权苏联的援助,使得“以苏为师”的高校建设全面开展。全国逐步建立了一套高校管理体制,并且带有浓厚的高度集权计划体制的痕迹。初期,大学书记、校长是由国家主席亲笔签名任命,后期改为国务院总理签发任命。之后,国家政策明文规定一些本科院校的书记、校长为正厅(局)级,专科院校的书记和校长为副厅(局)级。而这一行政等级的影响一直延续到20世纪90年代,随着“985”工程和“211”工程高校计划的实施,一些高校开始将书记和校长的行政级别提升为副部级。伴随着领导层级行政性的强化,学校内部也开始逐步建立了一套和行政部门大体一致的科层管理结构,尤其是教育部《高校六十条》的确定实施,标志着以行政权力为核心的高校管理体系正式确立。②

第二阶段是发展期(1978~1998年)。随着改革开放步伐的加快和力度的加大,公众开始发现《高校六十条》已经不能满足也不适合高校“办学自主、学术自由”的时代要求和发展。1979年苏步青(复旦大学校长)、刘佛年(上海师大校长)、李国豪(同济大学校长)及邓旭初(上海交通大学党委书记)共同在《人民日报》上发表文章,呼吁让高校有一些自。1985年,中共中央出台了《关于教育体制改革的决定》,首次由中共中央明确表态要落实大学办学自。但是大学的“行政化”状态和趋势并未削弱,甚至又有了更深的强化态势。究其原因,是因为这一阶段国家更加重视教育,尤其对高等教育投入更大,各个高校为了获得更为有利的财政、项目、人力等资源,着力依托与行政匹配的管理架构来实现。③

第三个阶段转型期(1999~至今)。1999年,高校开始增加招生规模,即扩招时代开始,使得高等教育开始由精英教育扩展到大众教育,实现高等教育资源更加大众化。这一变化催进着高校“去行政化”的步伐,2009年6月,朱清时教授(时任中国科技大学校长)率先提出中国高校需要“去行政化”。之后他被聘请为南方科技大学校长,开始探索和实践“去行政化”高校的建设和发展。与此同时,2010年中央《国家中长期人才发展规划纲要(2010~2020)》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020)》,至此,从中央文件中开始明确提出高校“去行政化”的方向。随后深圳大学、华中师范大学、复旦大学等高校开始进行“去行政化”改革和初探。其中深圳大学取消全校与政府挂钩的行政级别,实施“全员聘任制”。复旦大学除了将行政领导退出学术委员会外,还专门针对复旦自身设计了专门的会议制度和“召见―问责”制度。④

中国高校经历了“行政化”到“去行政化”的历程,目前“去行政化”的改革力度在加大,深度在加深,但同时阻力也在增加。虽然国家层面有了指导性文件、在个别高校也进行了尝试,但由于“行政化”的历史影响惯性和涉及利益层面较广,使得高校“去行政化”步履维艰,任重而道远。

我国高校“行政化”的主要表现

我国高校“行政化”主要包含两个方面的含义:一是外部行政化,即行政部门对高校实施的行政化管理;另一方面是内部行政化,即高校内部实施的行政化管理。从外部来看,政府过多地对高校进行干预,高校缺乏自;从内部来看,学校行政机构对学术自由进行干预,学术权力被弱化。高校最大的学术特征近乎消失,难以体现。具体表现在以下几个方面:

一是行政干预自过多。我国政府和高校的关系一直是领导与被领导,政府在高校管理上具有很强的人事任免权、财政权、管理权和评估权等诸多权力,鉴于此,高校日常运转,甚至是学术活动都受制于政府,对政府具有很强的依附性。第一,高校级别行政化。从新中国成立“以苏为师”至今,历史惯性已经形成高校行政化的特色,当今高校级别行政化一直存在,并且随着国家发展和高校重点建设,一部分高校的行政色彩不仅没有弱化,反而更加凸显,一些院校开始由厅局级升格到副部级。第二,高校领导任命行政化。高校领导从新中国成立初期开始由国家领导人签名任命到今天组织部门层级任命,说明高校人事行政化根深蒂固。第三,评估和监督行政化。针对高校的评估和监督一直以来都由教育行政部门进行组织和实施,并且常常是一种封闭性、命令性的评估和监督,参与成员大多是兼有政府职务或政府部门筛选组建的专家组,社会公众参与监督和评估的路径缺失,不符合高校服务社会的理念。

二是高校行政泛化。学术研究和行政管理本不相同,学术权力和行政权力也是各有其运行流程和职责范围,学术研究是高校的一个重要使命,学术权力是高校的一个最主要的权力体现,但是现今高校受行政权力约束,一些老师、教授、专家为了获得更多的课题项目和资金支持,不得不将多数时间放到与行政部门打交道、疏通关系上。这主要就是因为“行政化”体制下,当官(行政管理)会更具有某种特权和享受更多资源,不论是课题项目来源,还是经费和人力支持,又或是(实验)场地和设备供给,更甚至结项评定,都要比平常老师教授更容易获取,所以好多学者愿意既搞学术又当官。这不符合学术权力自由、防止学术腐败的初衷,不能很好的体现出学术权力和学术研究在高校中的主体地位。

三是学术机构及执行虚化。第一,学术管理机构被架空。目前,各个高校管理机构上效仿政府机构模式,设有党委、行政机构。高校党委常委会和校长办公会几乎包揽了本校所有事务,成为了主导高校发展的决策中心,有些高校还将党委办公室和校长办公室合并为一个部门,进行办公。在此体制下,学术委员会主导权近乎架空。第二,学术权力执行虚化。高校学术评定的机构有学术评定委员会、学位评定委员会和职称职务评聘委员会等,这些机构中的成员通常也是按照行政领导层级高低排序筛选指派或者兼任,涉及的学术活动也常常由行政部门“安排得当”进行,学术评定委员会自身近乎成了装饰、面子或意见参谋,往往决定不了最终的学术评定结果。这与学术委员会具有的“审议评定学科、专业设置”等职能不相符,使其作用在现实中难以发挥和落到实处。

四是社会力量参与大学治理缺位。第一,高校领导人事任免由政府主导,外界社会公众难以从体制外进行干预和监督;第二,高校资金来源、项目课题及其他支持受政府机构干预较大,即使校友会捐助物资进入学校,后期管理和使用也成了学校行政部门的职责和权限范围,外界亦难涉及;第三,高校发展评估和监督通常由教育行政部门负责,外界不在评估和监督体制内;第四,社会公众参与高校学术监督的路径缺失。虽然评定由学术或学位等专门委员会负责,但实践结果表明,社会公众参与监督较少,部分有公示制度体现,但是信息渠道狭窄,涉及面窄,没有实现真正意义上的透明监督。

国外高等教育管理发展典范

国外高等教育中没有“行政化”和“去行政化”之类的概念,基本上依据各自管理体制和发展模式来体现特色之处。比较典型的模式有三种,分别是美国模式、英国模式和法国模式(欧洲大陆模式)。

美国高校发展在世界上较为成功。受其历史上“三权”分立的历史传统影响,美国的高校管理体制也颇具特色,形成了由联邦政府、各个州及地方三级教育管理部门的分权体制。⑤高校董事会制度就是其主要体现。受其历史和文化影响,早在1636年哈佛学院创建之时就开始实行董事会制度,董事会成为学院最高的决策机构,这个机构的权限很大,涉及学校的人事、财务、物品管理等,而学校层面的学术权力却十分有限。1791年美国颁布《联邦宪法修正案》,明确规定在法律上联邦政府对高等教育的管理不具备直接权限,美国各州政府享有管理教育的权力。后期美国政府根据国家和社会发展需要,先后在1862年、1890年、1958年通过《莫里尔法案》、《第二莫里尔法案》和《高等教育法》等,逐步将国家意志输入到高校发展中,而同时州政府、高校董事会和社会机构也从各自角度出发来干预或影响高等教育的发展变化。这就使得美国高等教育在一种相互合作与制约中前行,实现高校自主发展与国家社会需求同时实现。至今,高校董事会制度在美国各个高校中均有设立,并发挥着重要的作用。

英国高等教育管理发展历史悠久,结构完备、种类齐全,但受英国保守思想的长久影响,淡化了竞争,高校实行的是校务委员会制度。一方面学校外部受国家教育部门(教育部)制定的高等教育宏观政策指导;另一方面学校内部由权力机构校务委员会负责制定学校发展战略和规划,由校长负责制度来具体操作。1992年成为英国高等教育的一个分水岭,英国政府开始对高等教育进行改革,明确规定1992年之前建立的高校仍享受招生、用人自及学位授予权,但1992年之后建立的高校在授予学位及人事方面的权限更多开始接受技术与教育司的管理,理事会负责处理学校的所有事务。以牛津大学为例,该校分工明确,行政管理和学术研究分的很细。其中学校行政管理由四年一任的“副校长”掌管的学校政务会负责,该政务会成员一般从教员中选取产生;学术研究由职工代表大会选举产生理事会,理事会下设5个委员会,然后对各个学院和图书馆等机构进行管理。简而言之,学校将行政和学术研究架构于两套系统,分门别类,尤其是将图书馆、收藏馆、博物馆和语言中心作为该校学术部门而直接进入高层决策层,充分体现着学术本位的管理理念。⑥

法国是典型的中央集权制国家,基于12世纪后期巴黎大学受控于议会和教会的变迁中,法国大学自治传统便已形成,且影响深远。在法国,学校核心力量是教授,借助于高等教育理事会和大学咨询委员会这两个高校咨询机构来发挥作用,并将教授们的影响力扩展到政府高层的决策中。一方面是高度集权国家体制,另一方面是高度大学自治,两者之间的衔接与维系依靠的是法律。1215年,教皇特使专门为巴黎大学制定章程;1880年法国总理卡米尔・费里明令规定教会不再拥有学位授予权,此权限归移至国立大学。1968年法国议会通过了《高等教育法》,大学自治权限更加清晰和明确。该法规定大学由“教学与科研单位”组成,在教学、行政、财政方面拥有自治权。1989年和2009年法国又分别颁布了《教育方针法》和《大学自由与责任法》,至此,法国高校自治具备了一系列法律框架的有力保障。⑦

纵观国外高等教育管理发展历程,不难看出,国家干预均有存在,但是在行政干预与学术自由方面均作出了相应的努力和对策,不论是美国的董事会制度,还是英国的理事会、校务委员会制度,又或是法国的理事会、咨询委员会制度,都是来协调高校与政府、社会,行政干预与学术自由之间的关系,并且也取得了良好可行的实践效果。

我国高校“去行政化”的着力点

根据我国目前高等教育发展现状,借鉴国外高等教育管理的发展模式及成功经验,我国高校“去行政化”应当从完善法律法规、理顺三个关系入手。

一是完善法律法规,实现高校法制化管理。一方面完善法制法规,确保办学有法可依。高等教育的顺利运转离不开健全的法律法规作为基础保障,国家通过法律法规明确高校法人资格,办学主体地位,从宏观层面指导高校办学,同时高校在国家的法律框架下自主制定章程、细化自主办学行为。另一方面要强化监督,确保高校法规制度有效实施。尽管我国《高等教育法》明确规定了高校所拥有的招生、专业设置、机构设置、教学及科研等方面的权力,但是具体实施中却常常大打折扣,极容易受到行政干预的影响。因此,每一项法律规定权限要受到监督和准确落实,同时监督和制约行政特权的干预。

二是理顺政府与高校关系。一方面逐步取消高校匹配的行政级别,减少政府行政干预。高校“行政化”最大的一个特点就是高校及高校领导的“行政化”,因此,高校“去行政化”首要应该消除高校及高校领导的行政级别,取消与行政部级、厅(局)级等层级的挂钩。另一方面给予高校自,明确高校可操作层面权限。目前高校涉及到学术研究(课题等)、专业设置、招生规模及人事任免等方面的权限大都受制于教育主管部门。给予高校自,给予哪些自,怎么样实现这些权限的真正自主,必须明确和细化,真正实现高校自主和资源的合理配置。

三是理顺社会与高校关系。一方面构建大学理事会制度,让社会参与大学管理。从国外高校高等教育管理方面的成功经验中可以看出,理事会制度可以更好地让社会融入高校管理中,让社会成为高校良性发展的一个助推器,更好地实现高校服务社会的公益。另一方面完善信息公开制度,强化社会化监督。真正落实《高等院校信息公开条例》,进一步推进校务公开制度,深入公开公示内容,扩展公开公示平台。不仅从章程制定、人才引进、设备采购等方面公开公示,更应该深入到对学术研究方面的监督,扩展监督平台,防止学术腐败。

四是理顺行政管理与学术研究之间的关系。一方面明确行政管理权限职能及范围。借鉴国外高校行政与学术发展模式,将行政管理和学术研究划分开来,学校服务于学生,行政服务于学术,机构设置和人员配置不要叠加,明确导师负责制度,提升教授职责权限。另一方面完善学术研究权力运作机制。完善高校学术委员会机制,厘清人员筛选和机构组成,实现行政与学术动态管控,落实学术委员会的评定权限。

(作者单位:新疆塔里木大学人文学院)

【注释】

①钟秉林:“关于大学“去行政化”几个重要问题的探析”,《中国高等教育》,2010年第9期,第4页。

②③④郝瑜,周光礼:“中国大学‘去行政化’改革的制度困境及其破解”,《现代大学教育》,2012年第3期,第6~9页。

⑤甘永涛:“大学治理结构的三种国际模式”,《高等工程教育研究》,2007年第2期,第72~74页。

⑥桂花:“浅谈英国高等教育管理体制”,《贵州大学学报》(社会科学版),2008年第4期,第108~109页。

⑦马生祥:“法兰西第三共和国时期的教育现代化”,《河北师范大学学报》(教育科学版),2003年第6期,第29~30页。

责编/王坤娜

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