论我国人口政策的统筹协调

[摘要]统筹人口的数量、素质、结构、分布的协调发展,在全球化视野下从计划生育、教育制度、社会保障、医疗卫生、劳动力市场建设诸方面进行创新,是构建和谐社会的重要内涵。

[关键词]统筹协调 人口发展 政策调整 多元因素

综合统筹解决人口的数量、素质、结构、分布的协调发展,从计划生育、教育制度、社会保障、医疗卫生、劳动力市场建设诸方面,乃至在全球化视野下进行人口政策的综合系统分析,事关人口政策的创新,也是构建和谐社会的重要内涵之一。

一 、统筹解决人口问题

事关我国人口战略的重大调整

(一) 要从构建和谐社会的视角统筹解决人口问题

“以人的全面发展统筹解决人口问题”,是中国人口战略的重大转折,从深化科学发展观的角度,把发展为了人、发展依靠人、发展适应人、发展体现人、发展塑造人、发展成果让人民共享的理念与人口政策紧密结合,可以丰富以人为本的合理定位、价值体现与实现途径。

人口发展的合理实现方式,主要包括,以控制人口数量为前提、以提高人口素质为中心的人口发展模式;以协调人口与资源环境的矛盾、提高经济效益为核心的增长方式;以实现劳动力充分就业为焦点的可调型经济结构;以兼顾效率与公平为目标的柔性社会公平制度;以人与自然和谐为导向的自然生存模式;以提高人的生存质量为依托的协调发展模式;以保障人的基本权利为根本的社会职责体系;以人力资源优势可持续转换为特征的社会运行模式,等等。因此,和谐社会不完全是指人与人之间的协调,和谐社会包含的内容是多方面的、多层次的(金小桃,2006)。

“稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展”,既是我国历经30多年人口和计划生育工作的客观总结,也是现阶段人口和计划生育工作的积极定位。所以,不能仅就人口数量谈计划生育,重点是要统筹解决新暴露出来的问题,如出生人口性别比升高问题、老龄化日趋严重问题,以及政府政策和群众愿望之间矛盾尖锐、依法行政和依法管理不规范等问题。

(二) 要适度保持相关政策的连续性来统筹解决人口问题

“十一五”规划提出“继续维持低生育水平”,这与过去提的“严格控制人口数量”,既有政策的连续性,也有很大的变化。保持计划生育工作相关政策的连续性、应该进一步深入观察、研究和判断,到底人口因素现在会不会发生重大转变,因为很多迹象表明目前相关因素转变的速度比预想的快得多。

我国的人口基数大,稍一放松,就可能增加太多。与此相关的是出生人口性别比失衡的调节问题,这类问题今后究竟能产生多大的影响,现在研究得还很不够。

(三)要以人口协调发展为基础编制国家经济社会发展规划

统筹解决人口问题,对于国家制定中长期经济社会发展规划意义重大。因此,对与统筹解决人口问题密切相关的人口布局问题的研究,对“十一五”规划里提出设置主体功能区问题的对策研究,应当引起足够的重视(杨泽军,2006)。其中包括如何落实相应的保证措施,以及务实地制定和实施相应的人口管理政策。在我国现行的市场经济条件下,户籍制度何时“松动”,相关保障制度如何跟进,包括公共服务如何提供、财政承受能力如何客观估算等,都需要很好地研究。

(四)要以“人”的全面协调发展来引领“口”的问题统筹解决

“人”体现人口的主体性、社会性,“口”体现人口的统计性和规模性,过去我们对“口”更关注,但更深层次是“人”的问题。构建和谐社会,需要处理好各种各样的社会关系。建设社会主义新农村,需即协调好两个关系,一个是工农关系、一个是城乡关系。还应再加上统筹解决人口问题,要关注国家和个人、社会和家庭的关系。

在国家和个人的关系中,需要充分尊重个体的权利,增加他们发展的机会。要关注青少年人口受教育权利、女性人口发展权利、老年人口养老权利;要重视我国人的权利贫困问题,我国经济贫困、生存贫困归根结底也是权利的贫困,这是统筹解决我国人口问题的人本主义思路和伦理视角。在战略层面上,人口控制目标只是人口发展的一个目标,而非唯一目标。

相关研究表明,独生子女家庭或为风险家庭,独生子女社会可能构成社会风险因素。这些问题需要前瞻的研究。必须看到,一方面在认识上我们强调以人为本,另一方面在考核上通常还是以数为本,如何构建一个以人为本、以人的全面发展为中心的人口发展调控体制和考核体制,是当前在构建和谐社会过程中面临的新挑战。

二 、控制数量、提高素质、

优化结构是我国人口政策的永恒主题

(一) 正确判断人口再生产类型转变,迎接我国人口零增长时代的到来

自上世纪90年代中期开始,我国人口已经从高出生率、高自然增长率转变为低出生率、低死亡率、低自然增长率的人口增长模式。现在我国人口总量高峰可能提前到来,预测2030年总人口将上升到14.65亿,可以实现2030年前后总人口控制在15亿内的国家战略目标,我国有可能提前实现人口零增长。

随着我国从人口红利到进入人口亏损的年代,21世纪上半叶我国将迎来人口老龄化的高峰。所以必须统筹兼顾人口的数量、质量和结构,必须协调掌控人口老龄化、性别比、流动性等问题,避免生育政策大起大落。

(二) 提高人口政策科学化、民主化、法制化程度

人口领域的数量、质量和结构问题,要根据人

口普查的数字进行认真测算、认真研究,做到心中有数。应研究“适当放开”的问题,如城市地区可以允许生两个孩子;农村还是按照原来的政策,第一胎是女孩可以生第二个孩子。

应当充分肯定中国控制人口增长的政策所起的重大作用,但控制人口的政策不可能一成不变,在生育问题上不仅要考虑数量,更重要的是质量问题。数量控制住了,优生优育目标并没有完全实现。计划生育的管理需要改革,可以考虑把计划生育队伍和农村公共卫生服务队伍合并起来,这样,生育质量问题才可能得到比较好的解决。

(三) 政策调整应当有条件、有限度、区别对待,不能“一刀切”

人口向大城市、向沿海地区转移,“一江春水向东流”是正常趋势。我国西部地区生态环境十分脆弱,少数民族也要考虑人口迁移和计划生育问题。西部地区的环境承载能力低,人多了生态环境就遭到破坏。生育政策的调整既要考虑全局,如现在准备立项的出生干预工程,就是立足于改善生育比例失衡问题;但又不能搞一刀切,“放”到什么程度,什么时候“放”,和经济社会发展阶段怎样结合,需要综合考虑。

我国目前人口总量看来还是不能“放”,“放”或政策调整应当是有条件的、有限度的、区分不同地区的。要“放”就要掌控好,“放”要有时间段,每个时间段放到什么程度得有一个规范的衡量标准。

(四) 从关注人口数量发展到重视人口素质的提高

统筹人口战略研究要未雨绸缪,要关注科学素质、创新素质问题(胡新和, 2006)。国家的科教发展战略和建设创新型国家的战略,需要有一支高素质的创新队伍。因此,我们应当抓紧对顶尖创新人才的培养。要针对现实发展和国家需求着手做好教育的结构性调整。应当考虑通过认真的调查研究提出切实的对策,例如通过对城市人口生育倾向的科学测度,进而改革相关的教育模式。

三 、工业化进程、城市化扩张、全球化潮流与影响我国人口发展的多元因素

(一)应在建设和谐社会过程中,逐步创新流动人口管理体制

人口如何有序控制和管理,对现有体制确实是个重大考验。在工业化、城市化、全球化的大背景下,在中国经济社会转型的特殊历史时期,流动人口大量的出现是必然的趋势,而且还是一个长期的现象。 积极探寻我国社会组织管理新体制机制的方向,就是要加快建立有效覆盖所有人口、覆盖全社会的社会管理体制和公共服务体系。其具体措施可以考虑:一是按属地原则建立依托城乡社区的新型基层社会管理和服务体制。二是努力建立城乡统一的社会保险制度。按国家现在财政收入的实际水平,完全有能力解决这个问题;关键是建立可以异地衔接的保障机制,才能真正有利于促进流动人口的正常发展。三是通过渐进的户籍制度改革建立新型的人口管理制度。地级以下城市户籍全部放开,省会级城市可以设置有限的门槛有条件放开。把户籍管理变成人口登记,用现代化手段形成有效的管理和服务网络;依托基层社区流动人口管理机构,建立全国联网的流动人口电子管理系统和综合服务平台。

(二)根据客观实际,研究政府和社会自治组织在社会管理中的作用

人口战略目标选择要讲多维度的控制,现在的户籍政策如果还坚持原来的“属地原则”,许多实际问题就无法协调。借鉴西方国家契约社会的经验,可以积极发展社会自治组织,依靠民间的社团组织协调解决相关问题,不能完全依靠政府(李晓宁, 2006)。比如农民工合法的组织应该是工会。就此而言,政府和社会自治组织应该在社会控制中扮演什么角色?这是人口战略应该研究的问题。

(三)积极完善相关配套政策,努力探索建立农村养老保险制度

农村社会养老保险试点工作从1991年开始,全国有1900多个县参与;2005年底统计的参保人数为5442万人,与农村五亿劳动人口相比参保率只有10%多一点。这项工作时起时落、进展缓慢,不能满足广大农民群众对解决养老问题的迫切需求。2006年中央1号文件明确提出,要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度,这需要继续落实。

我国总体上已经进入了“以工补农、以城带乡”的发展阶段,无论从经济条件、社会条件和政治条件看,已经基本具备了建立农村社会养老保险制度的条件,应该探索研究统筹解决农村的社会保障问题(刘从龙, 2006)。例如,采取农民个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式,建立完全个人账户储备积累制的农村养老保险制度,目前主要用这笔钱购买国债或者存入银行以协议存款方式增值,还可以考虑政府财政对农村养老保险个人账户给予贴息,以体现政府责任。如果国家允许像全国社保基金一样,可以拿这笔钱进行专业化运营,可能有更多的回报,农民可能获得更多的利益。参保农民年老时根据其个人账户基金积累额确定其养老金标准,按月发放养老金。再如,可以考虑先把农村的最低生活保障建立起来,使最低生活保障和养老保险相配套;具体操作以县为单位、特定人群特定标准,把五保户、特定对象都纳入到这个群体中来,同时再搞社会救助。在中国目前经济发展阶段不可能建立全覆盖、高标准、城乡统一的社会保障体系,但是就农村而言,建立社会保险、社会救助为一体的社会保障机制,应当全面科学规划,积极稳妥推进。一是鼓励一部分收入达到一定水平的人参加保险,政府给予少量的财政扶持引导,只有少部分人靠社会救济;二是试行“低水平、广覆盖”,随着经济水平提高逐渐提高保障水平;三是坚持个人账户实账管理,解决可流动支付问题。

(四)要逐步制定中国特色的综合社会政策,落实统筹解决人口问题的具体措施

从统筹的角度综合讨论人口问题,并与实现现代化紧密结合,有重要意义。以深圳和北京为例,一方面,解决人口问题必须与城市住房科学规划、土地合理利用统筹考虑;另一方面,合理控制人口规模也必须与城市功能科学定位、产业合理发展综合协调。我国城市化发展处在加速阶段或主导阶段,问题不在于提出多少目标,而在于目标是否合理。不仅要考虑眼前的现代化目标,也要考虑相关的技术构成提高以后,与相应的社会文化政策能否统筹协调:如高素质人群在城市中的发展,以及能否产生相关积极辐射效应;知识密集型产业发展与劳动密集型产业规范能否并行不悖,以及与人口发展目标如何协调;政府的经济目标如何与居民现实利益和谐一致,等等。

如何形成或者构建协调一致的社会政策,是解决人口问题的基本前提之一。中国处在急剧变革的时代,必须不断出台包括社会政策在内的各种政策处理冲突和矛盾。问题在于政策往往针对单一目标,很难互相形成合力,甚至形成负面的效果(段成荣, 2006)。从建立协调统一的社会政策考虑,一是出台重大政策应当明确相关保障措施。如国务院2006年3月27日的关于农民工问题的若干意见,就是非常好的指导性文件,但却回避了户籍制度改革。二是社会政策内容应协调一致。如取消婚检的规定,实际上增加了有缺陷人口对社会的压力。三是管理机构职能的协调统一。如农民工的培训问题涉及到多个部门,相互推诿时有发生;流动人口登记只管16岁以上的人,现在大量的儿童和老人并未进入必要的登记系统;国家关 于流动人口教育问题的相关办法或关于解决特殊户口问题的规定,一些地方政府尤其是大城市政府拒绝执行,实际上是造成社会不稳定因素的根源。

(五) 应以全球化视野,在多层次交流的平台上研讨中国控制人口之难

首先,从很多国家的发展实践和兴衰来看,人口问题应该作为国家安全战略和发展战略的重要环节来处理。其次,人口发展战略应是中国全球化战略的重要组成部分之一(周剑, 2006)。改革开放之前,中国走出去的人数不到30万,2005年达到3000多万。再次,促进对外经贸合作和促进国际劳务输出,是缓解我国人口压力的有效途径。无论远在非洲还是近在俄罗斯,区域经济合作的强烈需求,使我国劳动力输出具有广阔的前景。当然,也要采取切实有效的措施规范中国公民走出去所引发的一些严重问题,如非法移民、刑事犯罪等。

中国的人口控制问题,既是大国之难,也是大国之谜,是百年之难,也是百年之谜。随着中国现代化进程的深化,对人口控制问题要有更加清晰的认识和思考。人口问题从来都不是孤立的,把人口问题和经济社会问题结合起来,才能看清本质。目前讨论人口问题,人口学家的主流观点是政策稳定,经济学家的重要观点是政策调整,这样的学术氛围和政策环境是令人欣慰的(杨文庄, 2006)。讨论中国人口问题必须是多视角、多层次的,既应有经济问题专家、社会问题专家、教育问题专家、劳动和社会保障问题专家、老龄问题专家的参与;还应考虑构建更广阔的学术交流和政策研讨平台,把包括环境学、伦理学、人类学专家在内的有识之士组合起来,对人口问题开展更多维、更深入的讨论,才有助于对相关问题更理性、更科学地进行思考。

(六) 坚持统筹人口政策的重点面向“三农”,可考虑设立协调人口政策的综合管理部门

当前我国人口问题的主要矛盾还是数量矛盾,因为人口基数太大。我们所面临的老龄化问题、性别比问题等等,其实都与人口基数相关。人口计划生育政策总体要基本保持稳定,“放松”要慎重、“微调”宜节制。中国大比重的人口在农村,解决人口问题的工作重点应当坚持面向农村。农民的增收、社会保障、医疗卫生问题等等,事关整个农村社会发展,也是整个经济发展的关键环节。要围绕中央提出的新区域政策,解决好主体功能区如何合理规划人口的布局。使人口政策的重点面向“三农”,建设和谐社会至少可以预期有比较好的突破。

统筹解决人口问题,也应在体制、机制和机构上协调一致。和谐社会建设是系统工程,统筹解决人口问题是综合工程,其中许多问题国家人口和计划生育委员会解决不了。所以作为过渡性措施,先扩大或者增强国家人口和计划生育委员会的职能;然后在条件成熟时,逐步把与人口有关的事情都统一纳入“国家人口委员会”来处理,应当是一条积极的建议(贾福水, 2006)。国家人口委员会应当既是议事机构、也是权力部门,负责统筹、协调、处理各方面关于人口问题的意见;这也便于国务院最终统筹决策,从根本上改变目前处理人口发展问题决策分散、措施无力、执行难以到位的被动局面。

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