地方政府引入ISO9000质量管理体系的困境与思考

[摘要] 当前，ISO9000质量管理体系越来越多地应用于地方公共管理实践，并取得令人瞩目的成效。但是，作为一种从企业延伸过来的管理创新，也遭遇了观念障碍、制度兼容、可操作性、可持续性等管理困境。本文从技术与政治关系的视角分析了此种困境及其根源，包括管理目标与管理手段的错位、分离，技术理性的缺陷及其与公共理性的冲突，以及制度的兼容及其政治性因素的约束。要从准确认知、完善体制机制、优化质量目标体系和重塑组织文化等方面加强ISO9000质量管理体系建设。

[关键词]ISO9000质量管理；地方政府；技术；政治

[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）11-0079-05

技术与政治是公共管理理论与实践中不可回避的问题。长期以来，基于政治-行政二分的价值预设，技术致力于管理机构、过程和工具的科学化及其效率改善，而政治则以权力和权利为核心，专注于政府价值和伦理建设，两者相对独立、和谐共处。但是，随着科学管理时代的兴起，大量工商管理理念和技术的引入，技术理性和效率目标一度超越政治，成为公共管理的核心标准，进而引发技术与政治、民主与效率等的争议和冲突。

作为一项源起于企业生产管理的技术创新，ISO9000质量管理试图从系统规范的角度出发，通过严格质量管理的标准体系和文件，建立相对严苛的层级控制和部门分工的绩效评价体系，达致顾客满意、持续改进和质量优位的管理目标。尽管不乏调和二者矛盾的意图，但是在技术与政治的抵牾中，相关实践却经常陷入诸多的管理悖论中，甚至已影响其应有的制度绩效。本文基于北京、广东等地的实证调研，从地方政府实施ISO9000质量管理的现状和问题入手，力图全面展现该套制度体系所面临的现实困境，反观技术与政治冲突的表象及实质；同时也在思考技术与政治的关系过程中，以求为地方政府更好地实施ISO9000质量管理体系提供若干政策建议。

一、地方政府引入ISO9000质量管理体系：现状与问题

ISO9000质量管理体系缘起于激烈的商业竞争。它坚信“产品质量形成于过程之中”，倘若企业能够建立一套相对完善的标准体系，实现严格的过程管理，那么便能达到控制产品质量之目的。20世纪80年代以来，美、英等国逐步将其引入公共管理领域，用以改进公共管理和服务的质量。

ISO9000质量管理体系的核心是全面质量，强调政府管理的全面、优质和高效。为此，在治理理念方面，它强调以公民为关注焦点，既要求政府准确识别、理解民众的需求，也要求培养政府工作人员良好的责任、质量和程序意识，时刻与民众保持紧密联系。在行政流程方面，主要是明确部门职责，借助文件控制、记录控制、服务过程控制等多种手段，规范部门间的沟通、协调和衔接机制，促进管理过程的精细化、标准化和程序化。为及时回应不断变化的顾客和管理需求，它也构建起“计划-实施-评价-改善”（PDCA）循环机制，持续改进政府工作流程。在运行规则方面，通过编写质量管理体系文件，完善绩效导向机制、日常工作推进机制、科学评估机制、激励机制等，使政府管理的各项工作切实符合ISO9000质量标准和绩效要求，努力实现政府管理的制度化和规范化。在绩效评价与问责方面，通过对岗位职责、部门职责和工作流程的梳理，进一步明晰公职人员的岗位职责和质量要求，确保公共服务有效供给的责任落实。同时，借助内部审核、管理评审、社会承诺服务制等手段，在政务公开和公众监督中消除不良“产品”及其潜在风险。

基于这套管理理念和体系，ISO9000质量管理体系最终将顾客至上、持续改进和质量优位等理念引入政府管理，进而成为地方政府改革和创新中的一大亮点。截止2013年6月，我国各认证机构颁发的、经国家认可委认可的、现行有效的公共管理和公共服务类ISO9000质量管理体系认证证书3895张。[1]从具体实践情况看，相关组织的公共服务水平和能力均有明显进步，公众满意度得到相应提升，对于当地加强法治政府、阳光政府、责任政府、效能政府建设均有极大的促进作用。例如，笔者在对南方某省直单位调查时发现，ISO9000质量管理体系很好地杜绝了管理不当现象的发生，该部门自2008年实施全面质量管理以来，没有出现过重大责任事故；在组织满意度测评时，服务对象满意度已接近100%。

ISO9000质量管理体系尽管改进了政府绩效，也展现了地方政府借助先进管理技术，改进效率的诚意和奋发向上的一面。但作为一种从企业管理移植过来的新模式，ISO9000质量管理并不能完全适应政府治理复杂的问题情境，在实践中遭遇着一系列观念、制度和可持续发展的障碍。

1.观念障碍。地方政府导入ISO9000质量管理体系，经常存在三种认知误区。一种是将全面质量管理神化，认为ISO9000质量管理代表着当前管理理论发展的最新趋势和潮流，导入后可一劳永逸。这使部分地方政府在取得质量管理体系认证后，便疏于管理，失去持续改进的动力。另一种误区是为“认证”而“认证”，将引入ISO9000作为政府实践创新“政绩工程”的一部分，并未真正树立“以质量为中心、以顾客为焦点”的管理服务理念；还有一种观点则认为政府管理与企业管理有本质区别，此标准体系与政府管理终有隔阂。特别是在部分地方政府还不能熟练地掌握ISO9000质量管理的精髓，只是将顾客、流程、不合格产品等专业术语照搬照抄地引入政府的改革实践时，反对声音尤甚。

2.与既有制度的冲突。史蒂文·科恩曾指出，牢不可破的机构惯例对于政府部门引入全面质量管理而言是一种重要的挑战。[2]这种制度惯性的影响主要在两个方面：一是与官僚体制稳定特性的冲突。作为一种典型的官僚体制，政府希望通过明确职能分工以及严苛的层级节制来实现部门和个体责任的落实。但在组织结构科学化、法制化不断推进的过程中，政府体系也因此陷入“碎片化”、“鸽笼化”的管理困境。身处其中的部门和个体均被限定以具体的工作任务、技术和设施，他们大多专注自身责任的完成，而忽视整体责任的落实。“不求有功但求无过”，对促进政府革新的各种变革漠不关心，甚至持抵触态度。二是具体工作机制的冲突。在导入ISO9000质量管理体系之前，地方政府多已形成了一套自有的、稳定的运营模式。新模式的介入迫切需要二者的有效衔接和整合，但这种适应和整合并非易事。例如，长期以来，地方政府除了建立自己的绩效考核体系，还要接受组织部门对单位领导的考核。引入ISO9000质量管理体系后，这些考核体系能否并存以及如何并存就值得深思。

3.可操作性问题。从调研来看，地方政府ISO9000质量管理体系的整体设计大多较为顺畅、清晰，具备可操作性的基础，但依旧存在一些不尽合理的地方。首先，操作程序稍显复杂。ISO9000质量管理体系希望通过科学、精细、具体的管理文件，以及严格、准确的行政流程，将复杂的行政事务管理控制在每一环节、每一时段、每一具体责任人。但细致而庞杂的管理规则，容易增加员工理解和接受的难度。其次，质量测量标准难于确立。政府全面质量管理的核心在于量化的测量标准，但既有标准基本上是对企业管理的借鉴和移植。基于政府管理的特殊性，尤其是政府产品多具有中间产品的性质，以及难于确切划分责任主体、难以计量等特点，这套标准体系是否契合政府实践值得推敲。最后，质量测量方式的选择。例如，质量管理采取内审与外部认证相结合的方式。访谈发现，内审往往因内审员的自身素质及其部门内部的利害关系而出现偏差，外部认证则因组织机构内外信息的不对称而流于形式。

4.可持续问题。制度体系的可持续性取决于动力机制和相关配套政策措施的健全程度。就动力机制而言，它包括领导承诺、员工认同等。从调研来看，地方党政领导对ISO9000质量管理体系整体上持支持态度。但由于职位、管理职责等的差异，不同层级的领导在认可程度方面又略有差别。中层及以下领导干部是质量管理体系的执行者，负责具体工作的落实，同时还承受着作为评估对象的压力，不乏反对的声音。就配套制度而言，不少政府部门为此专门建立了相应的组织机构、信息系统和学习系统。但ISO9000质量管理涉及到对政府流程、思维和工作方式的全面变革，因此这些配套制度很难迅速加以完善。

二、技术与政治：ISO9000质量管理体系的管理困境及根源探究

不少学者对当前政府研究都提出过“表象化”[3]的批评，认为其只注重实际问题的解决，忽视产生问题的原因与制度创新之间的内在关系；只注重研究制度创新的一般特征，忽视其实施的国情和环境条件。结果导致：一是缺乏问题的深层次思考，不利于原创性理论和知识的积累；二是忽视中国的政治、经济、社会特征，囫囵吞枣式地理解外来理论，不利于相关理论与实践的本土化研究；三是较少结合政府管理特征和业务需求，不利于理论从企业到政府的科学延伸。作为一种外来的、也是从企业延伸过来的制度创新，ISO9000质量管理一开始就面临“表象化”困境的调整。其中不少研究因对知识基础和具体应用环境的双重关照，而在追求“科学化”的过程中备受“非科学化”的质疑。

通常认为，政府质量管理所面临的困境，源自于技术与政治的关系冲突。作为一种经济理性为基础的管理模式，它试图以高效、可测量、可预测和可控制实现对组织内外部环境的有效控制。但政府是一个复杂的结构和功能系统，饱含着丰富多样的人际互动和环境因素，有更高的价值追求。因此，常陷入目标与手段、技术理性与公共理性、内部管理与外部有效性之间的矛盾和冲突之中。

（一）管理目标与管理手段的分离、错位

政府全面质量管理的核心在质量，正如史蒂文·科恩所言，即“将质量纳入生产过程之中以达到令人满意的结果”。尽管相关研究认为，“质量”隐含着顾客满意以及对他们的尊重和认同，但最本质的含义还是为了“增加生产力”，“减少生产、买卖及提品及服务的浪费”。[4]科学管理、质量可控原本是持续改进管理的重要手段，然后在对技术、生产率和工具理性的执着追求中，它们俨然成为此种管理模式的基本目标。作为政府管理的终极目的，民主、平等、自由以及人的全面发展等政治价值退居其次。罗伯特·登哈特曾指出，“如果理性模式让我们的注意力都集中到达到既定目的的手段上的话，那么这就意味着使我们忽略目的本身。如果我们单单把注意力都集中到效率上，我们就无法充分检查并有效参与到那些对我们来说非常重要的决策中去”。[5]由此，原先的手段变成了目标，或者我们仅在考虑如何以最小的成本去完成已被扭曲了的目标，而很难实现政府管理更为重要的社会政治价值。

目标与手段的错位不仅体现在价值层面，而且也反映在操作层面。最典型的是“为认证而认证”、为“质量管理”而“质量管理”。其中，不少地方政府将“质量管理”简单地理解为“目标管理”，“质量控制”错误地理解为“质量认证”，认为只要严格遵循ISO9000质量体系的规定程序，完成了相关目标，就实现了全面质量管理。所以，他们常有意识地去熟悉质量检测标准，了解哪些是质量检测中重点关注的行为，以便在质量管理中有选择地采取行动，而无暇顾及其他目标；还有部分机构为避免在质量检测失分或得低分，自降工作标准，以求通过最后的评审认证。

（二）技术理性的缺陷及其与公共理性的冲突

政府质量管理脱胎于韦伯和泰勒的“古典”途径[6]，这种管理路径基本上是以技术理性为导向。作为人类理性与近代科技结合的产物，技术理性以有效为目标，推崇分解化约、实施定量计算的行为活动。[7]其中，至少隐含着两种假设：一是人是理性的；二是人的活动必然以组织目标最大化为原则。事实上，它们都不完全符合政府管理的真实情况。在此基础上，坚持使用原先理性化的技术工具，将可能带来人性的压抑和所谓“理性的非理性化”。

首先，人不可能是完全理性的。在ISO9000质量管理的视域中，人的理性通常表现为信任、合作、授权和持续地改进。[8]但是，受时间、精力、认知水平，以及个体目标等因素的影响，组织中的个体不可能完全按照既定的组织规则和组织目标最大化的方式行事，政府质量管理程序化、标准化、规范化的行动过程也因此受到挑战。就管理对象而言，质量管理以顾客为关注焦点，顾客（公众）对政府服务过程和结果的主观感知构成质量评判的主要标准。但是，政府部门面对的公众是多样的，每一公民个体对服务的需求、期待和和感知都不一致。即使是同一位公民，其需求还可能随时间、空间的变迁而处于不断变化过。更何况，这些公众还存在消费或享受服务的非理性一面。例如，詹姆斯·斯维思（James Swiss）就曾指出，在经济市场的消费过程中，“很少有顾客关心生产摄像机和烤面包机的工人的长相”，但是政府管理和服务中，“社会工作人员、警察、服务生的长相”却是整体服务的一部分。[9]因此，公共服务的传送要比产品的制造更难控制，质量管理目标的测量始终处于一种不确定、不可预测的状态。

其次，过分追求理性所引发的弊病。这主要体现在三个方面：一是人性的弱化。人性，意味着人必须作为“独特的、自我的、完整的人”而存在。但在政府质量管理中，为了应付管理过程中的各种不确定性和不可预测性，常借助庞杂的政策体系文件、严格的官僚体制等管理工具和技巧将那些人为的、不确定的因素转化为一些非人为化的规定、程序和标准。政府管理由此蜕变为“生产机械化、自动化和标准化形成的流水线作业及其相应的工作组织”，人的自主性、创造性和独特性也逐步淹没在这些整齐划一的机械动作中。二是人际关系的紧张。当所有的人都按照既定的规章制度亦步亦趋地工作时，层级控制和非人情化使公共机构时刻面临这样的风险，即“人与人交往的无情、产生疏离感以及个人感到无力控制环境”。[10]更为重要的是，这套高度理性化的管理模式构建在“客观、公正”的质量检验基础之上，然而政府质量和绩效却难于计量，它的公平、公正始终是相对的。所以，当激烈的绩效竞争渐起，人与人又缺乏足够的互动、信任时，还将造成部门之间、员工之间关系的紧张。三是公共理性的缺失。质量管理鼓励公民参与，关注公众需求，但作为一种内部管理和控制方式，它的制度构建、程序设计和管理手段更多地体现了公共管理“技术性、行政知识和经验以及专业性”的一面。很大程度上，“民众满意度”为指标体系的公众评价不再是政府管理的坚定目标，而是行政人员偶尔提出的选项。由此导致的公民参与不足将对公共理性和“民主的公民权力”直接产生影响。

（三）制度相容与政治性因素的约束

如前所述，我国政府质量管理正经历着从企业经验到政府领域移植、由国际经验向本土化改造发展的双重过渡，呈现出明显的嵌入式改革的特征。除存在价值层面的冲突外，还须探讨相关改革在组织、文化、决策者认同等政治性因素的影响及其兼容问题。

首先，改革的组织基础。一般认为，ISO9000质量管理在西方国家兴起，与其长期形成的以权力集中、职能分工、层级节制、理为基础的官僚体制密切相关。而我国长期受集权主义政治传统的影响，法制化、规范化的政府管理体系并未完全地建立，权力运行中经常渗透着“自上而下的管制逻辑和惯性”。无论是组织架构还是制度设计都与质量管理保持着一定的距离。就组织架构而言，越到基层，职能部门间的模糊、交叉地带就越多。由于缺乏权责明确的行政架构，很多地方政府不曾具备政府质量管理所需的分工负责、权责对应的组织特征，也难于保证施政过程的严谨、权力运行的规范和透明。就制度设计而言，我国行政体制依旧保持着财权、事权、人事权等向上集中的态势，地方官员晋升与奖罚的权力基本集中在上级政府手中。质量管理尽管可以在一定程度上平衡完成上级任务与民众满意度之间的关系，但很难从根本上改变其“对上而不下负责”的价值取向。

其次，领导者的利益和偏好。领导者在政策和实施方面具有主动权，他们的偏好和利益在改革进程中具有关键作用。引入ISO9000质量管理涉及到一系列行政领导方式的变迁，包括：适当放权；说服员工去了解和实施TQM；防止局外人干扰，敢于抛弃传统体制和已被广为接受的工作方法；建立一个有利的机构氛围以培育和强化持续的质量改进。其中，下放权力一定程度上会对领导的权威形成剥夺，而“说服员工”和“防止局外人干扰”，意味着这不是一场轻松的改革。除了增加自身工作量外，还意味着在对既有的制度进行改革，必须经过组织内部的权力和利益斗争。史蒂文·科恩等曾指出，“当政治环境特别不稳定时，‘息事宁人’是政府工作人员比较喜欢的策略。由于改变本身及其所带来的结果常被看作是冒险并有可能引起弄权者的不必要的关注，引起公共组织内部新的权力斗争”。[11]

第三，对原有组织文化的破坏。组织文化是组织中大家共有的、非正式的信念和价值，通过个体的心理、意识、思想、习惯等直接影响制度绩效。组织文化与制度创新是一个相辅相成的过程，好的制度可以有效塑造优良的行政文化。但由于文化变迁的相对滞后性，新的制度也有可能与传统文化相冲突，而影响其运行效果。就ISO9000质量管理体系而言，主要体现在两个方面：一方面，官僚体制作为一种相对保守的制度体系，机构中总有人安于现状，会在一定时期内反对实施。另一方面，全面质量管理的运行，需要形成一种共识，但是在冷冰冰的数字管理指数面前，员工、管理阶层、职能部门都人人自危，撇清关系，不负责任，很难形成一种“生死与共”的组织文化。

三、导入ISO9000的质量管理体系的实施策略思考

从ISO9000质量管理体系发展现状和问题来看，政府质量管理同科技进步、管理科学的发展密切相关，是地方政府借助现代管理的规则、技术和工具，构建规范化服务型政府的重要途径。但作为一种外生的制度变量，地方政府在导入ISO9000质量管理体系时，存在多种行为和价值选择，也存在多方面限制。纯粹的技术行政是不存在的，政治对技术的约束甚或是主导尽管增加了改革的难度，但也增加改革的厚度，而从多个方面对我们的改革提出挑战。

（一）准确定位，正确认识政府质量管理的作用

准确定位政府全面质量管理。一方面，政府质量管理代表着一种发展趋势。从技术行政的角度而言，地方政府导入ISO9000质量管理体系是规范政府行政行为的必然要求， 是现代管理理论与实践发展的必然趋势。它通过定量化、精细化、标准化的技术手段在常态政府管理中确保生产经营、管理服务的可预期性、稳定性、安全性，为保障公民权利从规范变成现实提供了制度基础。另一方面，政府质量管理不是灵丹妙药，不能包治百病。ISO9000质量管理只是通过确立政府质量标杆，再造政府管理业务流程。但是，政府管理作为一个复杂的组织系统，管理的有效性、服务性和控制性深受内部制度权力结构、利益结构、价值取向等因素的影响，并不是简单地通过某种管理工具和技术改进便可实现。何况工具和技术本身还存在目标与手段、技术理性与公共理性等方面的冲突，存在自身的局限性。

（二）完善体制机制，强化质量体系的运行管理

第一，加强领导，协调配合。需要设立专职的领导机构， 使政府质量管理职能化。这个机构应由政府主要领导挂帅，由其进行战略规划。包括：准确地提出质量方针和目标，制定质量计划和措施，提供足够的质量文件和进行全面的质量记录，并负责质量的审核和质量工作的监督和考核。同时，要构建职能部门参与的激励机制。目前，主要是通过建立严格的质量管理责任制度、扩大管理参与、有效运用评估结果（经济奖惩和政治奖惩）等途径来实现。

第二，突出重点，分步推进。这里的“重点”包括两方面内容：一是适用领域。在技术与政治的矛盾关系中，ISO9000更多适用于政治性色彩较淡薄、方便政务信息公开，且能对其办事程序、办结时间等管理要素进行定性/定量测量的领域，主要集中在一些直接面向公众的政府机关的执法机关和经济决策部门。相反，那些非直接面对公众的、不宜进行政务公开或参与政治决策的部门和机构则要慎行、缓行。二是管理重点。主要是突出服务质量、流程优化、规范管理的运作原则，重点将“公共服务理想”、顾客满意等原则转化为政府工作人员的行为规范，同时借助PDCA循环模式对组织进行持续改进。

第三，立足实际，系统整合。基于嵌入式改革的冲突，质量管理体系需要考虑它与其他制度的兼容。其中，尤其要重视质量管理与日常工作、质量评估与组织考核之间的有机融合。可以考虑将实施政府质量管理与贯彻执行其他各项规章制度有机结合，实现集成管理；同时充分运用数字化管理、网络技术和灵敏高效的信息反馈系统，实现彼此间工作信息的共享与交流，提升管理效率。

第四，加强培训，提升绩效。既包括对实行评估工作的政府人员培训（如内审员培训），也包括对普通公务员的培训。前者主要是提高质量检测人员素质和能力，保证质量管理工作的有序进行；后者主要是使他们掌握政府质量管理的相关方法，并准确地运用于实际工作，同时接受全面质量管理理念，强化公务员的主体意识、责任意识、服务意识、公平意识和职业精神，投身质量建设。

（三）合理确立质量标准，实现技术理性与公共理性的结合

质量标准体系是建设科学、有效的质量管理制度的核心。但是，在制定标准时，应该看到“标准化的效力不仅仅来源于技术要求的科学性，更来源于其形成中的社会自治机制、协商机制和政府公信力”。[12]这就意味着：首先，标准是一种技术性很强的工作，必须体现政府管理工作的客观规律。应该说，ISO9000族标准是对多国实践经验的总结和反思，可以为其提供很好的借鉴和参考。但是，我国各地方政府的经济社会发展水平和技术条件差异很大，在制定质量目标时必须具体问题具体分析，必须正确处理好共性指标与个性指标、内部指标与外部指标、“软指标”与“硬指标”、客观指标与主观指标、定性指标与定量指标、个体指标与团体指标之间的关系。其次，质量管理以公众需求为导向，必须鲜明地体现“回应并满足公众公共需求的开放性与合意特征”。这需要进一步强化公众参与政府行政效能的监督与评判，包括政务公开、完善民主监督程序与评判制度、丰富基层政府的服务内涵等。

（四）加强配套制度建设，形成良好的管理文化氛围

政府全面质量管理不仅涉及组织技术、制度层面的变革，还涉及组织文化的变迁，而后者是一种更深层次的变革。其中，最主要是将“政府官僚制自我本位、追求稳定和不思变革的组织文化转变为公众导向和持续改进的组织文化”。[13]首先，加大宣传力度，使全员尤其是领导树立质量意识，使ISO9000的管理理念、规范等真正内化为政府管理人员的自觉意识。其次，继续抓好质量管理体系的学习培训工作，并在日常管理中使每位工作人员都逐步养成重程序、重记录、重改进的良好工作习惯，不断提升他们的质量技能和行为水准，有意识地推广质量管理体系文化。最后，合理吸收、继承在长期工作实践中形成的行之有效的规章制度和办法，加强配套制度建设，充分发挥制度的引导和规范作用，逐步使之内化为政府工作的一部分。

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（作者：北京行政学院公共管理教研部讲师，北京100044）

On Dilemma of ISO9000 Quality Management System in the Local Government

Kong Xiangli

[Abstract]At present， ISO9000 quality management system is increasingly applied into the local governance， and achieved remarkable results. However， as a kind of institution innovation grown up from enterprise and western countries， ISO9000 quality management system encounters a series of management dilemma of concept， system compatibility， operability and sustainability. This Paper has analyzed these dilemma and their origins from the perspective of relationship between technology and politics， including the dislocation of the management objectives and methods， the defects of technical reason and its conflict with public rational spirits， as well as incompatibility with original system under the impact of political factors. It put forwards that we can construct ISO9000 quality management system， from our accurate cognition， the improvement of mechanism， the optimization of quality target and organizational culture.

[Key words]ISO9000 quality management， local government， technology， politics

[Author]Kong Xiangli is Lecturer at Department of Public Management，Beijing Administrative School. Beijing 100044