关于中东部地区农村人口和计划生育工作的调查报告

2019-10-03 版权声明 举报文章

20__年中央关于农村工作的“一号文件”,提出了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标,在农村发展方面有了更为具体、明确的目标和时效性要求,而实现这一系列目标,需要动员全社会的资源,采取系统性的社会行动。人口要素作为一项基础性的社会要素,在实现这一社会目标的过程中,无疑具有基础性的作用。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中把继续稳定农村低生育水平,作为实现新农村建设目标的前提和重要保证,这一规定为人口和计划生育工作参与社会主义新农村建设确定了切入点和着力点。在甘肃如何实现新农村建设工程对人口计生工作的这一目标要求?需要对甘肃农村的人口问题和计划生育工作中存在的问题进行深入地调查研究;另一方面,为了解决日益突出的“三农”问题,近些年中央颁布实施了一系列有利于农村发展的惠农、支农政策,为农村发展创造了良好的政策环境,这些政策的实施对解决“三农”问题产生了一系列显著的、积极的影响,对于转变农村生育观念、减轻计划生育工作难度也产生了长远的、积极的作用,但同时,也对近些年实施的一些行之有效的计划生育利益导向政策产生了冲击,这种冲击对于进一步降低贫困地区农村生育水平究竟会产生什么样的影响?如何适应农村政策的一系列演变,按照社会主义新农村建设的目标,调整和改革计划生育工作,促进人口发展,为建设新农村创造良好的人口环境?根据新的社会目标调整并实施新的人口规划和计划生育方案,成为新农村建设背景下人口和计划生育工作迫切需要解决的问题。从理论上讲,实现人口与经济、社会、资源、环境之间的协调发展,是社会主要新农村的重要内涵之一。只有实现了适度的人口规模、适当的人口结构和具有较强适应能力的人口素质,才能理解并实践科学发展观,才能将人口数量优势变为积极有效的生产力要素,才能促进“生产发展”,实现“生活富裕、乡风文明”的目标。与其他社会管理领域相比,计划生育由于存在着群众愿望与国家政策之间的差距,在甘肃贫困地区要实现民主管理是一件相当不容易的事,也是多年来农村基层管理中群众满意度最低的领域。一方面,由于经济、社会发展水平的制约,群众生育观念跟不上国家生育政策的要求,抢生、偷生、超生的现象还在一些地区不同程度地存在着,这势必形成与执行国家计划生育政策的乡镇管理干部之间的矛盾和冲突,成为基层干群关系紧张的主要表现形式之一,另一方面,人口和计划生育部门为了完成规定的工作指标,不得不采取一些强硬的措施,强制实施节育手术和计划生育公共服务。这两方面问题的存在,使得农村基层对计划生育公共管理民主化的呼声较高。这显然与管理民主的新农村建设目标存在较大的距离。为此,改革农村计划生育公共管理和公共服务模式,真正实现以人为本的民主、科学管理,还需要深入了解民心、民意,倾听农民群众的呼声,寻找实现农民群众利益与国家生育政策之间达成一致的结合点。为此,甘肃省人口和计划生育委员会组织省社科院人口与计划生育研究所的专家,于20__年3月底至4月中旬、重点对中、东部贫困地区4个县的6个乡、村进行了调查,与调查点的乡村干部、乡村计划生育专干、育龄妇女进行了座谈,在深入农户访谈的基础上,收集了数十个农户个案,本报告即是对这次调查所获资料的分析。

调查点的基本情况

本次调查的重点是农户接受计划生育方面的公共服务的情况,以及在社会主义新农村建设目标要求下,农村人口政策的适应性。另外,为了较为全面地分析和解释贫困地区农村的人口和计划生育问题,本研究还同时设计了与人口问题关系密切的要素,如乡村教育、乡村健康服务和乡村管理特别是村民自治方面的指标,用以收集相关的统计数据和文献资料。根据这样一个调查目的,本次调查主要以贫困地区的乡、村和农户三级单位为对象。本研究认为,就甘肃来讲,新农村建设的首要目标是解决农村的极度贫困问题,缩小这些地区与省内其他地区之间的差距。根据以往的调查、统计数据反映和计划生育工作考核,贫困地区也是计划生育工作难度大、基础较差的地区,在这些地区,人口问题与贫困复杂地交织在一起,在个别地区还存在“越生越穷,越穷越生”的现象。这种客观现实,对于这些地区乃至全省实现新农村建设目标起着负面的制约作用。研究和解决这些地区的人口问题,是实现社会主义新农村建设目标的前提。因此,本次调查选择了岷县梅川镇的店子村和岷阳镇的龙潭村、通渭县李家店乡的李家店村、麦积区麦积镇的后川村和康县阳坝镇的庄科村、油坊坝村和白杨乡计划生育服务所。调查的重点对象是农户,同时,还收集了乡、村两级的有关环境、基础设施、公共服务、生产方式、经济发展等方面的数据和文献资料。本次调查的方法以深入访谈为主,资料分析以访谈所获个案为基础,结合相关的统计数据和典型调查中所获得的乡、村两级数据,进行综合分析。由于调查时间、收集资料的方法所限,本报告的结论主要是针对访谈资料所做的定性分析。

本次调查点所在的四个县均为地处秦巴山区(为全国两大扶贫攻坚地区)的贫困县。20__年,农民人均纯收入最高的是麦积区(1458元),其次是通渭县(1390元)和岷县(1368元),康县最低(1058元),均低于全省平均水平(1673元)。但本次调查所选的乡镇均为本县较为偏远的山区乡镇,经济条件在本县属于中等水平,其中,麦积镇和康县阳坝镇为旅游风景区,但由于旅游资源开发程度的不同,两镇发展的差距较大。

在本次调查的6个村中,除龙 潭村外,其余5个村均地处远离县城的深山区,距县城的距离在10-30公里之间,其中,李家店村虽地处乡政府所在地,但由于乡政府位于距县城30公里以外的偏远山区,其发展环境与其余4个村基本相似。远离城市的区位弱势,形成了这些村庄在交通、信息、市场环境方面处于典型的偏远状态,生产方式的落后、经济上的贫困、社会发育程度的低弱和公共产品的贫乏从根本上制约着这些村庄的人口和计划生育工作水平(详细情况见表1)。

表1-调查村基本情况(20__年4月)

村名

人均纯收入/元

人均耕地/亩

至乡镇距离/公里

交通环境

生态环境

合作医疗

特色产业

店子村

1690

0.5

10

乡间公路

高寒山区

中药材种植、贩运、制砖

龙潭村

1754

0.94

2

县级公路

半山区

劳务输出

李家店村

600

5

1

乡间公路

干旱缺水

粮食种植

后川村

1458

0.5

20

县级公路

山林区

农家乐

庄科村

600

25

乡间便道

阴湿山区

茶叶种植

油坊坝村

800

30

乡间便道

阴湿山区

茶叶种植

注:1.庄科村和油坊坝村人均约2亩耕地已全部退耕还林。

2.20__年全省农民人均纯收入为1980元.

存在的主要问题

1.一些利益导向政策失去或根本没有发挥倾斜作用

进入21世纪以来,中央和地方各级政府加大了对农村计划生育家庭的利益倾斜力度,出台了一系列有利于计划生育户发展生产、改善生活条件的少生快富政策和项目,其中,特别突出地反映在利用社会资源对计划生育家庭进行利益倾斜的政策中。但是,据我们调查,这些政策在贫困地区没有实现预期的目标,让实行了计划生育的群众感到:“少生没能致富,奖励了也没受益”,这一问题突出地表现在以下两个方面:

1)政策调整带来的利益倾斜消失。

20__年以前,中央和地方各级政府的一些惠农、支农政策、项目,由于限定了受益条件,其受益范围较小,只能覆盖部分农户。计划生育部门利用这种特点,与相关部门协商,适时地出台了一些政策和规定,将计划生育户优先纳入这些政策和项目的受益范围,使农村的计划生育户享受到了许多实惠,对改变了农民的生育观念产生了一定程度的积极作用,减轻了计划生育工作的难度。但是,近两年以来,这些政策的受益面扩大到西部地区全体农村居民,在一村、一乡,甚至一县范围内,都不存在对部分农户的特殊照顾和优先安排的需要,于是,计划生育户从这一部分政策和项目中得到的优先、优惠自然消失,如免农业税、粮食直补、免义务工以及20__年开始实施的“西部地区农村免义务教育阶段的学杂费”、免费发放书本和每人每天一元钱的寄宿补助的政策等,都由原来的特殊权利变为普遍权利,由优先受益变为同时受益,原有的优先优惠条件不再发挥作用。另一些针对特殊人群的政策,如特殊困难家庭医疗救助、民政口的社会救助政策等是针对极少数特殊人群的,由村民代表大会选举、公议决定,其实施原则不允许直接对计划生育家庭进行特殊照顾。

2)缺乏实施条件造成的利益倾斜缺失。

调查对象普遍认为,在现实生活中,实行计划生育,少生孩子对于家庭收益的意义存在阶段性差异。正常情况下,实施节育措施的初期,大约在23岁至45岁之间,由于夫妇双方正值体力强壮的阶段,而孩子也正处于消费阶段,子女少减少了子女的消费,也让父母有更多的精力参加劳动,家庭生活相对于多子女家庭要宽裕些;45岁以后,农村体力劳动者的劳动力开始下降,在一些山区,甚至已经开始逐步丧失从事种植农业的劳动能力,子女开始步入结婚成家的阶段,二女户和独生子女户家庭劳动力缺乏的问题开始出现,这些家庭父母对于自己养老的后顾之忧开始产生。特别是二女户,女儿普遍不愿招婿上门,而父母则希望二女中有一女能够招婿上门,留在身边为其养老送终。这种矛盾使二女户家庭陷于无助的状态。一些父母对于女儿的教育持悲观态度。许多女孩因此上学的心理支持度开始下降,升学的机会减少。升学加分许多二女户享受不上,因为升不到需要加分的年级;这些二女户家庭的另一个心理问题就是缺乏进一步改善生活条件的上进心,发展的后劲不足,比如在由扶贫部门实施的整村推进扶贫项目中,一方面是针对全体农户的,不存在对计划生育户的扶持和倾斜,另一方面,恰恰是计划生育户特别是二女户由于发展愿望和劳动能力所限,因缺乏实施这些项目的条件,自愿放弃了这类项目。使这些家庭的基础设施水平落后于同村的村民。前述两个方面的心理问题,也使他们对农业生产在体力、精力、财力方面的投入严重不足,影响了其生产资源的开发和利用,家庭的劳动生产率开始下降。因此,对于甘肃大多数山区农户来讲,45岁以后,少生不仅不能致富而且必然受穷。另外,本次调查还发现,在贫困地区,由教育部门实施的“两免一补”政策,由于将贫困地区的全体小学生纳入受益范围,从一开始就不存在对计划生育户的倾斜。

2.利益导向政策的目标离散度较大且存在区域性不适应的问题

利益导向是计划生育工作体现“以人为本”的政策取向,上个世纪90年代后期开始受到计划生育部门和各级政府的普遍重视。本次调查发现,当前在甘肃农村实施的针对计划生育户的利益导向政策和规定复杂多样,但真正能让农民得到实惠的并不多,其中“农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”是公认的受益感最强、保障程度最高的一项。这一项目在甘肃实施了两年多,引起了基层干部、群众的强烈反响,干部群众普遍认为,这是一项前所未有的好政策,但其关于对象确认的条件却存在明显的目标偏离问题,其中最为突出的批评集中在以下两个议题中:一是真正的计划生育户没能受益,二是对于山区农民来说,年龄规定不合理。调查还发现,实际上,许多计划生育利益导向政策或项目由于各种各样的原因,都不同程度地存在目标离散度较大的问题。

1)带头实行了计划生育的农民被置于政策的边缘,他们成了农村中最贫困、最需要救助、最应当得到奖励的群体。

80年发表致共产党员和共青团员的一封信以后,许多农村青年冲破传统观念的束缚,主动采取了节育措施, 模范地执行了国家的计划生育政策,对普遍实行计划生育产生了积极的带动作用,强有力地支持了国家的生育政策。但是,由于种种原因,现行的计划生育利益导向措施将这一部分人置于受益范围之外,而他们中的很多人都已开始进入中、老年行列,不同程度地失去了劳动能力,家庭又缺乏劳动力,没有了生活保障,养老问题正在困扰着他们。但是,根据奖励扶助政策的规定,他们还没有达到奖励年龄,不能享受奖励扶助政策;而现行的针对二女结扎户的一次性奖励3000至5000元,始于20__年,此前的适应对象并不享受这一政策。当年享受政策对象4000户,只占不到当年全省农村全年二女结扎户的30%,就全省累计情况看,至20__年全省农村累计二女结扎户共18.45万户,其中的18万多户没有享受到任何优惠政策,个别地方为少部分对象办理了每对夫妇600元的独生子女和二女结扎户养老储蓄,将养老储蓄提高到20__元的政策则始于20__年。独生子女领证户一次性奖励1000元,只适应于20__年以后的节育对象,此前全省农村累计5万多独生子女领证户则没有享受任何优惠政策。因此,从政策分析看,从1980年至20__年的22年时间里,全省农村累计二女结扎户和独生子女领证户约24万多户农户没有享受到任何优惠政策。相反,由于他们实行计划生育少生了孩子而导致劳动力不足,在现有的生产方式下,只能陷于贫困的边缘。

2)贫困地区农村人口丧失劳动力普遍较早、寿命短,现行的奖励扶助政策难以让他们得到实惠。

贫困对人口的影响主要表现在两个方面,一是由于缺乏基本的营养和健康保障而减少平均寿命。调查村的居民认为,当地成年人的正常寿命在60-70岁之间,一些地区人口的平均寿命不到60岁,有很多人活不到60岁。因此,许多人担心自己没有机会享受奖励扶助政策的机会;二是由于劳动强度大且缺乏必需的劳动保护而过早地丧失从事主要生产活动的劳动能力。调查点的居民反映,当地男性劳动力一般在50岁左右即丧失从事农业生产劳动的能力,而女性则更早,普遍在45岁左右开始失去从事农业生产劳动的能力。这是调查点的居民认为奖励扶助政策中的年龄规定不合理、对山区人不公平的理由,因此,希望能够调整政策规定,适当考虑上述两个方面的特点。

3.流动人口管理不到位与计划外生育的问题

由于近年来,省内采取了计划生育地区间、部门间密切配合,并利用逐步健全的基层网络和不断完善的服务计划,对于农村的计划生育管理越来越严密,农村常住居民的计划外生育基本得到控制,但由于人们的生育观念仍然没有从根本上得到转变,生儿子和生二胎的愿望还较为普遍,一些人转而将外出打工作为“偷生”、“超生”、“抢生”的良好机会,专门去寻找那些流入人口计划生育管理比较松散、用工相对短缺的地方,进行计划外生育或人为干预出生性别。特别是在一些基层管理还不够主动的地区,流出人口的计划外生育所占比例都比较高。这说明,流动人口的计划生育管理一方面要尽快实施以流入地为主的管理计划,另一方面,也要追究流出地的管理责任,增强流出地管理的主动性和责任心,督促流出地做好其亲属的宣传教育工作。本次调查发现,当前农村中的计划外生育行为主要发生在外出打工者群体中,他们中的一些人逃避“环孕检”的原因主要是想生个儿子或生一个计划外二胎。流动人口计划生育管理不到位,成为计划外生育的主要原因,也成为进一步降低农村生育水平的关键性障碍。

4.人口素质呈现双低的特征

控制人口数量,提高人口素质是计划生育国策的两大基本目标,但在实际运行过程中,却明显地存在“一手硬、一手软”的问题,这集中地表现在两个方面:一是现行计划生育方案主要是针对控制出生人口数量的,在提高人口素质方面的措施严重不足;二是现行的计划生育考核指标的设计主要是人口数量控制指标,其责任追究制度的核心目标是出生人口数量,而缺乏对人口素质的指标设计和责任追究。虽然自20__年始,国家计生委开始在西部地区实施出生缺陷干预工程,但由于将投入的主体设计为地方计划生育部门和农户,该项目没有能够得到较快推广。在甘肃,由于重视不够、投入极为有限、部门推动不力等问题,没有发挥项目的预期作用,在一些地方,出生缺陷仍然存在较高的发生率,加之后天居住环境差、营养不良和患病不能及时就医等原因,贫困地区人口的身体素质令人堪忧。我们在陇南山区的调查中观察到有许多完全丧失了劳动能力的残疾人和部分丧失劳动能力的弱智人,调查农户100%有残疾和弱智(痴、呆、傻)成员,其中有一户四口人只有一人是健康人,他们居然从未去医院检查和治疗过。在这个地区,先天性残疾仍有较高的发生率;居住条件恶劣、营养缺乏造成的后天残疾和较早丧失劳动能力的现象也较普遍;缺医少药使许多人寿命不足,甚至成年夭折;另外,教育部门整合教育资源,即撤并行政村小学校的结果是提高了农户的教育成本,即使全部免去学杂费,免费发放书本,送孩子上学仍然是家庭沉重的负担,因为,幼小的孩子需要一位家长陪读,这种条件是许多农民家庭无力承担的,一部分儿童因此失去了上学的机会。村里30岁左右的人大多只上过一、两年学,30岁以上的人文盲率更高。

5.劳务输出带来的农村人口问题

劳务输出是甘肃省委、省政府近几年积极推动实施的一项富民措施,由于受到各级政府的重视,使越来越多的农户受益,不仅成功地转移了农村剩余劳动力,而且成为增加农民收入的主要来源。但是,在大量农村劳动力输出的过程中,也给农村带来了新的人口问题,这些问题将会随着劳动力输出规模的扩大和逐步变成一种相对稳定的农民非农化就业形式,逐渐凸显并影响农村的人口结构和生活方式。从本次调查的结果看,在贫困地区农村,劳务输出对流出地的影响集中地表现在以下几个方面:一是留守儿童的教育问题,在中东部贫困地区,外出打工成了绝大多数青、壮年农村劳动力的主要职业,但是,由于他们中的许多人就业层次低、收入低且处于不断地流动中,没有固定的工作场所和居住地,因此也就没有条件举家留居一地,往往是夫妻劳燕分飞,孩子和土地留给家中的老人,使这些孩子缺乏父母的监护和照顾,给其健康成长和学校教育带来了许多新的问题;二是老年人负担过重的问题,留在家中的老年人,不仅要自己照料自己的生活,还要承担照顾年幼的儿童、耕种全家土地的任务,这无疑是他们的体力、精力所不及的;三是迁移性人口老龄化问题,由于青、壮年人口大量外出打工,留在农村的人口在年龄结构上越来越老龄化;四是迁移性性别比失调问题,本次及相关调查表明,由于外出打工的女青年婚姻选择的空间增大,她们中的许多人通过婚姻,迁移到条件较好的地区,在贫困地区,特别是条件差的山区,男性光棍增多,甚至出现了不少的光棍村;五是外出打工者缺乏正常的家庭生活,形成家庭不稳定的隐患。这五个方面的问题,成为影响农民生活质量、乡村文明建设的重要因素,也是当前农村社会管理的矛盾之焦点所在。解决这些矛盾和问题,必然成为新农村建设的首要任务。

6.公共产品供给缺失,较低生育水平仍然缺乏经济、社会基础

贫困县的第一个基本特征就是地方财政困难,另一方面,由于存在 事实上的“财权上移,事权下移”的现象,这些地区公共产品的供给能力极弱;贫困县的第二个基本特征是农户贫困,对公共产品的消费能力弱,消费需求不足。其结果:一方面是政府供给不到位,另一方面是市场调节不到位。公共产品的缺失使这些地方的群众缺乏必要的用于发展生产的基础条件和维持稳定的生活水平的保障。致富靠劳力,生活靠体力,养老靠儿子。所以,一女户说“给多少钱都不愿意放弃第二胎指标”;一儿户不愿领取独生子女证的原因是在等待生育政策的调整,希望有生育第二胎的机会;还有一些人东躲西藏,不生儿子不罢休;因为,养儿防老依然是农村人最可靠的社会保障途径。但他们也同时表示,如果政策调整能够合理一些,就愿意去领独生子女证,部分一女户表示如果养老有保障,他们愿意放弃二胎指标。

有利于实现新农村建设目标的人口政策选择

贫困地区农村人口和计划生育工作中存在的上述问题,从根本上制约着实现稳定较低生育水平的目标,成为实现新农村建设目标的不利因素,而要克服这些不利因素的负面影响,就必须把解决农村当前的人口问题纳入新农村建设总体规划,在新农村建设规划中研究制定切实有利于计划生育家庭发展的社会保障政策,让群众感觉到计划生育能让他们过上富裕的生活,实现少生快富的计划生育目标,具体对策包括:

1.把提高人口素质列入新型农民培养计划和扶贫工程。

一是通过改革出生缺陷干预项目的投入机制,增加公共财政投入比例,加大出生缺陷干预力度,扩大出生缺陷干预范围,提高出生人口素质;二是建立地方性的计划生育特殊困难家庭子女义务教育助学基金,帮助这些孩子完成义务教育和职业培训,实现“少生优生”的计划生育目标;三是建议劳务部门在培训、组织劳务输出的过程中,优先照顾计划生育家庭,提高他们的就业潜能;四是在一些出生缺陷发生率较高的地区实行严格的婚检制度;五是加强优生优育宣传教育工作。

2.把农村集中养老制度的建设作为贫困地区新农村建设中公共产品供给制度改革的切入点和实现农村“生活宽裕”的制度保障之一。有条件的地方可以尝试建立政府支持、集体协办、个人或家庭土地、房产入股或集资、市场介入的养老中心,应对正在提前到来的农村人口的老龄化问题。也可以集中民政部门的社会救助资源、人口和计划生育部门的一些利益导向优惠政策的奖励资金、新型合作医疗制度以及新农村建设的相关投资,吸收民间组织的力量,先行建立试点,以后逐步推开,形成农村集中养老制度。

3.把“光棍村”现象作为乡村社区建设和构建乡村和谐社会的关注点,解决这一群体的特殊需要。一是对光棍村实施异地移民,将其移至条件较好、人口稠密的川区,以改善其婚配的客观条件;二是对其中素质较好的青壮年进行技能培训,提高他们的自身条件,增加其配婚的个人资源。

4.把计划生育政策宣传和新型婚育文化的建设纳入“乡风文明”建设工程。一是把研究、转化和生产农村婚育新风和生殖健康方面的实用型知识、信息及其载体纳入“乡风文明”建设统一规划;二是充分利用多种媒体,建立固定的婚育新风和生殖健康信息通道,增加信息流动频率,增强其指导农村居民健康婚育行为的效率;三是继续加强对现行生育政策之特殊国情基础的宣传,增强基层干部、群众对生育政策稳定性的认识。

5.尽快实施流动人口流入地管理机制,并增强对流出人口的生育管理责任意识,以减少由此带来的计划外出生和性别选择出生。

6.调整计划生育技术服务网络布局和资源利用方式,推进农村计划生育服务社区化进程,逐步实现便捷化的、以人为本的计划生育优质服务模式。

7.在省内实行对贫困地区计划生育家庭奖励扶助制度变通政策,将贫困地区农村计划生育家庭的奖励扶助年龄适当提前,以增强奖励扶助制度的保障感和受益感。

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