浅析行政强制执行权的分配模式

摘 要 行政强制执行的模式是指行政强制执行的模型与范式，体现了一个国家行政强制执行权的归属，或者说是一个国家行政强制执行权在不同国家权力之间的配置。行政强制执行权分配模式成了一个热点问题。中国现行强制执行权分配模式由于其历史局限性已远远不能适应行政法治实践的需要。因此，重新认识行政强制执行权的性质，科学合理地设计中国的行政强制执行权分配模式对于促进中国的行政强制立法具有重要的促进意义。

关键词 行政强制执行权；性质；分配模式

行政强制执行权应当属于行政权由行政机关行使， 还是属于司法权由法院行使， 历来是一个争议较大的问题。随着行政强制立法进程的推进，这一问题在行政法学界和实务界引起的讨论更为热烈。本文试图从我国现行行政强制执行权分配模式的形成原因和缺陷出发，通过对国外行政强制执行权分配模式的考察，在对行政强制执行权性质重新梳理的基础上，提出中国行政强制执行权分配模式的具体思路。

一、对我国现行的强制执行权分配模式的分析

我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的， 行政机关可以申请人民法院强制执行， 或者依法强制执行。”《最高人民法院关于执行若干问题的解释》进一步明确了法院审查的标准和程序， 形成了我国现有的行政强制执行制度。根据述规定和其他单行法律、法规的规定， 行政法学界将我国行政强制执行权分配模式概括为： 以申请人民法院强制执行为原则， 以行政机关强制执行为例外。

对于我国现行的行政强制执行权分配模式， 部分学者认为有利于防止行政机关滥用行政强制执行权， 并具有督促行政机关依法实施行政行为的功能； 其次， 有利于保护行政相对人的权利等。同时我们也必须清醒地看到， 我国目前的执行体制中还存在着明显的缺陷，具体体现在以下几个方面：

第一， 大大降低了行政效率。以法院为主的行政强制执行模式程序繁琐， 造成具体行政行为所确定的义务很难及时实现， 从而大大影响行政效率。有些行政机关交不起申请执行费或担心执行不力不交执行费， 甚至不申请执行， 使具体行政行为的执行流于形式，使行政决定成为一纸空文。而另一方面， 大量的申请执行的行政案件也使法院不堪重负。

第二， 大大损害了司法权权威。我国现行强制执行模式将绝大部分行政强制执行权分配给法院， 混淆了司法职能与行政职能， 使司法与行政的角色错位， 既浪费了有限的司法资源， 又损害了司法权的本质。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”， 其本质是“权威裁判”， 换言之， 法院始终扮演的是一个消极、中立且无偏私的裁判者的角色。然而， 法院接受行政机关的申请去强制执行行政决定， 这样“行政机关就成了裁判所， 法院倒成了行政机关， 成了执行行政行为的机关”， 这种司法与行政角色的严重错位、裁判与执行职能的严重颠倒制度， 容易导致行政诉讼中的裁判不公与执行回转。其结果使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督功能”， “法院成了政府机关的执行部门， 司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人， 实际上否定了行政诉讼制度存在的基础”， 致使民告官的行政诉讼发生了令人担忧的变异。

二、对国外行政强制执行权分配模式的分析比较

在德国， 行政行为被赋予与生俱来的公定力、确定力、拘束力和执行力。根据德国《行政执行法》的规定， 对货币债权的执行机关有两类： 一类是有关部门的最高联邦行政机关征得联邦内政部长的同意后所指定的行政机关； 另一类是联邦财税管理部门的执行机关。对行为、容忍或不作为的行政强制执行， 根据德国《行政执行法》的规定由作出具体行政行为的机关予以执行。法院不参与具体的执行活动， 如果行政相对人对执行不服的， 原则上都可以向行政法院提起行政诉讼。但不允许行政相对人对执行所执行的前提， 即已经发生确定力的基础再提起行政诉讼。

法国虽是大陆法系国家， 但行政强制执行权分配模式却类似于英、美国家。出于行政机关做出的行政决定若再由其依职权执行， 可能会对公民的自由和财产构成很大危险的考虑， 在法国， 当行政义务人不履行义务时， 主要由刑事法院对义务人处以刑罚， 依刑罚来实现行政义务。这种制裁以违反行政义务的行为为对象， 不是一般的犯罪， 称为行政刑罚， 由刑事法院判决并执行。但在法律明文规定的情况下， 行政机关也可以自行强制执行。紧急情况下， 当公共安全的即刻利益要求行政机关迅速行动时， 行政机关可以无时限无程序地运用强制措施达到行政目的。

由于历史传统、政治经济体制和文化观念等方面的差异， 司法机关在世界各国的行政强制执行制度中所发挥的功能不同。在德国， 行政机关自身享有完全的行政强制执行权， 在行政强制执行过程中， 其不需要向法院提出申请去获得法院的批准，行政机关可以下达强制执行决定并直接采取强制执行措施。基于三权分立、相互制衡的理念， 美国的行政强制执行则充分体现了法院的事前监督职能，而且这种监督还依据严格的诉讼程序进行， 有效地保障了私人财产权益。

三、我国行政强制法执行权分配模式的设计

如何建立符合中国国情并行之有效的行政强制执行制度， 一直是理论界和实务界非常关心的问题，有以下不同的观点： 一是主张在坚持现行司法主导型执行体制的前提下， 适当扩大行政机关的强制执行权； 二是在行政相对人拒绝履行具体行政行为所确定的义务时， 通过行政公诉程序将其提交法院予以审判； 三是在维持现行体制的基础上，将审查和执行职能在法院和行政机关之间进行分配， 即法院只负责对行政决定合法性等内容的审查，具体执行则完全由行政机关负责； 四是主张将行政强制执行权回归行政机关， 建立行政主导型的强制执行体制。

结合我国当前的具体情况， 应当建立下述执行模式：

首先， 广泛承认行政机关的行政强制执行权。这种执行权既包括执行罚、公告违法事实等间接行政强制执行权， 还包括采取直接强制执行措施的权力。事实上， 根据现行有关法律法规的规定， 也有不少行政机关享有采取一定的间接行政强制执行措施的权力， 立法上应当进一步扩充行政机关采取直接强制执行措施的权力。

其次， 对于行政机关自身不能实现执行目的的情况， 或者是必须采取对相对人的人身、财产造成严重损害的情形， 建立由行政机关向法院提出执行申请， 由法院负责审查执行的制度。应当指出的是， 应建立法院执行的“听证程序”制度。

最后， 规范行政机关强制执行和法院强制执行的责任追究机制， 充分保障被执行人的合法权益。明确规定对于行政机关违法的行政强制执行行为可以通过行政复议或者行政诉讼的程序寻求救济，对于法院违法的裁定可以通过国家赔偿的程序予以救济。

参考文献

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