宁夏石嘴山市学前教育公平性问题的思考

摘要：新颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是人类的共同追求，其历来都是教育改革与发展的重要议题。学前教育公平化已成为各国、各地制定学前教育政策的重要出发点和归宿。本文从如何贯彻落实《纲要》精神、促进学前教育公平发展入手，深入阐述了石嘴山市学前教育公平发展中所取得的成绩及存在的问题，并对存在问题的原因进行了深入分析，提出解决石嘴山市学前教育公平性缺失的措施和对策的建议：一是强化领导，明确政府发展学前教育的主要责任；二是加快学前教育立法，以法律保障学前教育公平性。

关键词：教育公平；学前教育；公平性问题

中图分类号：G612 文献标识码：A 文章编号：1002-7661（2012）13-291-02

一、问题的提出

百年大计，教育为本。教育是民族振兴、社会进步的基石，是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。2010年7月29日《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式颁布，这是我国进入21世纪之后的第一个教育规划，是今后一个时期指导全国教育改革和发展的纲领性文件。《纲要》中把促进公平作为国家基本教育政策。

教育公平是人类的共同追求，其历来都是教育改革与发展的重要议题。进入21世纪以来，随着保护儿童权利意识的不断增强，“教育机会均等”，“保证每个孩子都能享受到有效地促进其身心和谐发展的良好教育”已成为一种社会需求。学前教育公平化逐渐成为各国、各地区制定学前教育政策和发展方针的重要出发点和归宿。

《宁夏中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出，当前和今后一个时期，是我区推进科学发展、跨越发展和全面建设小康社会的关键时期。随着西部大开发战略的深入实施和经济发展方式、社会管理方式、人民生活方式的加快转变，给教育提出了新目标、新任务和新挑战。面对新形势、新要求，我区教育事业还不完全适应经济社会发展和人民群众对良好教育的需求。教育事业快速发展与投入不足的矛盾仍然突出，学前教育发展任务艰巨。

二、一个典型的案例

大武口区是石嘴山市政府所在地，是石嘴山市城市核心区。近几年，随着区划调整和城市化进程的加快，大武口地区人口急剧增加，到2011年已有26.2万人，其中3—6岁学龄前幼儿6915人。而大武口地区只有两所政府办幼儿园（石嘴山市幼儿园和大武口区幼儿园），这两所幼儿园都是自治区示范性幼儿园，有着优质的教育资源，随着家长对优质学前教育资源的渴望，家长都不想让孩子输在起跑线上，再加上学前教育属非义务教育，不受户籍、住地的要求，家长都希望为孩子选择优质的幼儿园，因此，大武口区幼儿园和石嘴山市幼儿园就是首选，但这两所幼儿园最多只能容纳1500名幼儿。每年开学招生时家长排着长队，想尽一切办法让自己的孩子进到这两所公办幼儿园。但就是这样，有些家长托关系、走后门，最后总有很多幼儿入不进来。好不容易让孩子挤进园了，却不想班额太大，每班近60个孩子。

三、对此案例的具体分析

1、石嘴山市学前教育公平现状

（1）石嘴山市学前教育公平所取得的成绩。石嘴山市处于宁夏北部，是宁夏第二大城市，东跨黄河，西依贺兰山，东、北、西三面与内蒙古毗邻，南与银川市接壤，下辖大武口区、惠农区、平罗县，土地面积5310平方公里，总人口74万，城镇人口占全市人口的59％。

近年来，石嘴山市委、市政府在学前教育公平方面做了很大的努力，也取得了一些成绩。

首先，我市学前教育呈现出较快的发展态势，幼儿园（学前班）数量不断增加，基本保证了幼儿教育机会公平。截止2011年9月，全市共有各级各类幼儿园79所，其中政府办园7所，企业办园6所，民办园66所，另有附设学前班的农村小学54所。全市0—6岁婴幼儿共有31057人，其中3—6岁适龄幼儿18710人，在园幼儿16112人，毛入园率为86.11%。幼儿学前三年入园率为72.42%，高出宁夏全区学前三年幼儿入园（班）率20个百分点，学前两年入园率为82.31%，学前一年入园率为98.64%。公办幼儿园及小学附设学前班幼儿5655人，占在园幼儿总数的35.1%；企业幼儿园幼儿902人，占在园幼儿总数的5.6%；民办幼儿园幼儿9555人，占在园幼儿总数的59.3%。全市133所学前教育机构，总园舍建筑面积为207526平方米，生均11.15平方米。社会力量办园（班）正逐步上升成为主体，国家、集体、个人共同办园的局面基本形成。

其次，教育质量也在不断提高，全市79所各类幼儿园中，按照类别划分，有自治区级示范幼儿园5所，一类幼儿园14所，二类幼儿园13所，三类幼儿园12所。1057名教职工中，314名是公办幼儿园教职工。从职称结构上看，小教高级及以上职称179人，占16.93%，小教一级职称167人，占15.8%，基本保障了幼儿教育过程公平，同时也反映出幼儿享受幼教资源的公平程度在不断提高。

（2）石嘴山市学前教育公平存在的问题。城乡差距大。一是城乡幼儿入园机会不均等。到目前为止，我市各类幼儿园区域发展水平不平衡，城乡差别大，农村入园率低于城市近30个百分点，已经影响到学前教育的普及和质量的提高。二是幼儿园教育资源配置不同。随着石嘴山市区划调整和城市化进程的加快，城区人口急剧膨胀，学龄前儿童数量猛增，城区公办幼儿园占有了优质的教育软硬件，如设施、条件、先进的教育理念、教育思想、教育方法等，因此，在这里生活学习的幼儿是处在前沿起跑线上。而目前我市20个乡镇只有4个乡镇有中心幼儿园，大部分农村学前教育依托小学附设学前班进行，一班一师，且多为小学教学能力较弱，年龄偏大的老教师，小学化倾向严重，这在很大程度上违背了学前教育规律，影响了幼儿的身心健康发展，使得城乡幼儿在起跑线上的差距很大。

园际间的差距很大。园际间的差距主要表现在教育资源配置的差距和幼儿教育机会不均衡上。政府的财政拨款主要集中在公办园，近几年，石嘴山市政府对公办幼儿园总投入在全市教育总投入中占2%左右，而民办幼儿园办园成本基本靠收费和自筹，上规模上类别的园所数量较少，在改善办园条件方面投入不足。有政府投入保障的公办园吸引了大部分优良的幼教资源，所提供的教育质量定是高于其他幼儿园，所提供的教育机会也比其他幼儿园更加宝贵。稍有条件的家长都竭尽全力让自己的孩子上公办园。而其他性质的幼儿园都是自谋发展、自负盈亏，这就导致不同幼儿为了享受理应具有公益性的学前教育，却付出了不同的代价，对幼儿来讲是不公平的。

（3）非政府力量办园问题。非政府办园的问题主要出在民办园上。目前，我市有民办幼儿园66所，占全市幼儿园总数的83.5%，在园幼儿9555人，占在园幼儿总数的59.3%。政府对他们的政策引导和规范不如对公办园那样细致、全面，在管理上也较为薄弱、松懈甚至有些混乱，建管脱节。缺乏有关民办幼儿教育的整体规划和质量监控机制。一些民办幼儿园受经济利益驱动，降低成本，增加盈利，扩大班额，园所设施投入不足，条件差，卫生保健工作水平较低，园所管理很不规范。受经费的制约，绝大部分的民办幼儿园没有聘用保健医生、保安及安装安保设施，卫生保健和校园安全缺乏保障。还有，由于民办幼儿园教师工资主要是由幼儿园收费解决，所以造成民办幼儿园教师待遇偏低。目前，我市民办幼儿园教师的平均月工资在830元左右。

2、石嘴山市学前教育公平存在问题的原因分析

（1）学前教育投入不足是制约幼儿教育公平的最大瓶颈。一是政府财政投入不足。这几年，几乎所有论及教育投入的文章都提到我国教育投入总量不足的问题。发展中国家的公共教育经费应占国民生产总值的4%，但实际的情况并不乐观。我国学前教育总投入占全国教育总投入的比例在近10年间一直维持在1.24%—1.44%之间。2010年，石嘴山市学前教育总投入为1157.1万元，占全市教育总投入52667万元的2.197%；其中用于发放教师工资1056.9万元，占经费投入总数的91.34%。二是社会和家庭投入不足。学前教育效益具有隐蔽性、迟滞性和非抵押性特征。不重视学前教育的最明显特点就是不对其投资。华中师范大学范先佐教授等人曾分析认为:“一般说来，投资教育，一届政府在任期内不会直接得益，因此，尽管强调教育如何重要，但一碰到实际问题，经济建设中那种长期存在的重物质资源的投入，轻人力资源开发的倾向就难以得到根本扭转。”学前教育收益的隐蔽性和迟滞性使得各级各届政府难以从根本上真正重视学前教育。对家长而言，幼儿家长对学前教育的投资热情普遍小于对孩子其他人生阶段的投资。有调查显示，在城市里，很少有幼儿家长超出自己的经济实力送孩子上高质高价的幼儿教育机构，但很多家长却千方百计让孩子进重点中学。而那些贫困的幼儿家长宁可送孩子上低质低价的幼儿教育机构或让孩子留在家里。因为在家长看来，孩子是否受教育，以及受何种程度的教育，是根据他们对所花费的教育成本与最终获得的教育收益之间的权衡作出的决策。对投资者而言，学前教育的非抵押性、公益性和福利性使得市场资本在投资时会更加慎重。

（2）学前教育政策的制定依据缺乏细分性。学前教育的种类和层次差别很大，不能笼统地讲学前教育公平。然而，目前学前教育政策的制定以及理论研究更多地关注的是学前教育的公共性，缺乏对不同层次、不同性质、不同质量的学前教育的划分，这样就会导致学前教育政策为适应各种层次、性质、质量的学前教育的共同需要，在制定时措辞的选用较为模糊，执行时又会不同程度地向现实妥协，不能充分发挥教育政策对学前教育公平的导向作用。这种用同样的政策对待不同水平、不同需要的学前教育的做法是不科学的。

（3）学前教育发展缺乏法律保障。在我国教育法律体系中，义务教育、高等教育、职业教育都有全国性的法律，只有学前教育至今还没有一种全国性的法律文件能明确界定、规范和约束学前教育及其相关的各种因素。近十几年来，我国相继制定实施了《幼儿园管理条例》(1989年)、《幼儿园工作规程》(1996年)等法规性文件，在一定程度上推动了学前教育事业的发展和教育质量的提高。但是，这些文件并不能刚性规定学前教育与政府各职能部门、社会、幼儿家长、社区等间的关系。

四、解决石嘴山市学前教育公平性缺失的措施和对策建议

1、强化领导，明确政府发展学前教育的主要责任

《纲要》提出“明确政府职责”，这是改革当前学前教育的管理体制，解决学前教育事业发展中的突出问题，加快学前教育普及和提高学前教育质量，促进学前教育事业健康、公平发展的关键所在。

一是加大财政投入，合理配置资源。政府对学前教育的投入是政府重视学前教育并承担发展学前教育责任的具体体现，也是确保学前教育公平性的基本前提。把大力发展公办幼儿园作为普及学前教育的重要任务和抓手，提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。在城镇幼儿园建设上要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求。对我市尚未建设中心幼儿园的16个乡镇，达到每个乡镇能够建设一所中心幼儿园。

二是优化师资结构，提高我市幼儿教师整体素质。设立园长、教师、保育员培训经费，选派优秀园长、教师到发达地区学习考察，邀请区内外学前教育专家到我市讲学，对幼儿教师进行全员培训。还要充分利用我市职业教育资源，做强做大幼儿教师专业，强化师资力量和学生综合能力的培养，提升幼教办学水平，为全市学前教育输送数量多、质量合格的幼师人才。

三是建立科学的学前教育机构监管机制。首先是要建立学前教育联席会议制度，统筹协调学前教育工作，研究解决学前教育发展中存在的突出问题，各部门按照职责分工合作，切实履行好职责；其次是对民办幼儿园给予创业政策支持，鼓励办出上规模、上类别的幼儿园。再次是要进一步规范幼儿园办园行为，提高管理水平。

2、加快学前教育立法，以法律保障学前教育公平性

国家有关部门牵头，组织、启动学前教育发展问题与现实需要的调研，积极创造条件，制定《学前教育法》，重点明确规范学前教育的责任、领导体制、管理体制、办园体制、办园条件、经费投入、教师责任与权利、待遇等重要法律关系问题，以确保学前教育事业在法律的保障下健康发展。