简析农产品质量安全法律体系的完善

摘要：农产品作为“米袋子”和“菜篮子”的主要内容，其质量安全倍受全社会关注。科技的发展，促进了农产品产量的提高。但是，农产品质量安全仍然堪忧。法律是维护良好社会秩序的最有力武器，提升农产品质量安全，离不开完善的法律体系的支持。应当从立法、执法和司法3个方面入手，完善农产品质量安全法律体系。

关键词：农产品；质量安全；法律体系；完善

我国是农业大国，农业是国民经济的基础。第6次全国人口普查数据显示，我国人口数已达到13.39亿，其中，农村居民人数为6.74亿，占全国人口50.32%。农产品是农民的主要收入来源，农产品质量的高低直接关系到农民收入的高低和社会的稳定。但是，近年来频繁曝光的“三聚氰胺”事件、西瓜膨大剂事件以及屡屡发生的食物中毒事件，动摇了公众对于农产品质量安全的信心，影响了政府的公信力，削减了我国农产品的国际竞争力。面对西方国家农产品的贸易壁垒，发展绿色、有机、无公害的农产品是我国农产品质量安全的必然选择[1]。农产品质量安全的提高，需要法律的保障。我国农产品质量安全法律体系存在立法缺失、执法不严、司法救济有限等问题，相关法律体系亟待完善。

1农产品及质量安全的概念

农产品质量安全是一项国计民生工程，我国政府高度重视农产品质量安全，加大对农产品质量安全的监管。谈及农产品质量安全问题，首先必须分析几个概念：农产品、质量安全。

1.1农产品

农产品，从文义解释来看，即从农业生产活动中所获得的产品。世界贸易组织对农产品的定义是：“包括活动物与动物制品、植物产品、油脂及分解产品、食品饮料等。”《农产品质量安全法》第二条明确规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”所谓初级产品，指的是来源于农业的未经加工或经过简单加工的产品。农业主要是指种植业、畜牧业和渔业。简单加工指的是消毒、去皮、剥壳、分级、包装等物理行为，如对水稻剥壳，对苹果进行分级、包装等。综上所述，农产品的定义是：来源于种植业、畜牧业和渔业的未经加工或经简单加工的植物、动物、微生物及其产品。农产品分为食用农产品和非食用农产品。其中，食用农产品直接关系到人体的健康和生命的安全。因此，本研究所讨论的农产品主要指的是食用农产品[2]。

1.2质量安全

农产品质量安全，即农产品质量和安全，质量是对农产品大小、颜色、均匀等状态的描述，重点考虑农产品满足人体所需营养的要求。根据《农产品质量安全法》的表达，农产品质量安全指的是农产品符合保障人的健康、安全的要求。现代农业是我国农业的发展目标，优质、安全是现代农业的主要内容[3]。发展现代农业，农产品的质量安全是关键。

2影响我国农产品质量安全的因素

农产品质量安全问题的产生，是多方面因素综合作用的结果。主观因素主要有法律意识淡薄，维权意识不高。客观因素主要有环境污染、农产品质量安全法律体系存在缺陷等。

2.1主观因素：生产者、经营者法律意识淡薄，消费者较少诉诸法律维权

我国农业经营呈现以下几个特点：农民文化知识水平低、农业科技水平不高、分散经营、规模小[4]。与工业、商业和服务业等产业相比，农业收入较低，经营周期漫长，体力劳动强度大。随着城镇化的发展，农民大量涌入城市就业，留守农村从事农业生产的大多为文化知识水平低、年龄大的农民。受文化水平的限制，很多农民缺乏农产品质量安全意识。为了增产增收，大量的农药、化肥被投入至农产品的生产过程中，导致农作物中的农药、化肥残留量严重超标[5]。农产品进入流通领域后，需要经过运输、贮藏、加工、销售等环节。任何一个环节中，若经营者法律意识淡薄，产品质量把关不严，都容易造成农产品质量安全问题[6]。如运输环节要注意装卸方式，稍有不慎便会造成农产品质量损坏，降低农产品的安全；贮藏环节要注意包装方式，包装方法不对会导致农产品变质，添加过多的防腐剂会对人体安全造成威胁等[7]。此外，加工环节中加入过多添加剂等均会直接或间接地降低农产品质量安全。此外，消费者利用法律武器维权的意识不高，也是造成农产品质量安全问题屡禁不止的主观因素之一。目前，我国农产品质量安全问题出现时，消费者主要倾向于向消费者协会投诉。消费者协会作为一个社会团体，其受理消费者的投诉后，一般通过调查真相，对产品或商品质量纠纷进行调解，对生产者或经营者无法起到有效的惩戒作用。解决农产品质量安全纠纷，维护消费者合法权益的最佳途径是司法救济途径。现实中，消费者维权极少诉诸法律途径，在一定程度上助长了农产品质量安全问题的发生。

2.2客观因素：环境污染严重、农产品质量安全法律体系存在缺陷

随着工业化进程的加快，大量工业废水、废气产生。由于对废水排放的不合理监管，大量污水通过灌溉渠道流入农田、土地，污水中所含的有害化学物质通过生物链残留在农产品中，严重威胁着人类的健康[8]。而工业废气和汽车尾气中的有害物质，则主要通过光合作用进入动植物体内，进而损害人类的身体机能[9]。此外，我国农产品质量安全法律体系存在严重缺陷。具体表现为以下几个方面。第一，立法体系不完备。农产品质量安全立法起步晚，诸多领域缺乏详细具体的法律依据。2006年以前，与农产品质量安全的相关法律规定散见其他各类法律之中，没有一部专门的法律[10]。作为第一部关于农产品质量安全的专门法律，《农产品质量安全法》的颁布与实施，对于保障农产品质量安全有一定的进步意义。但是，《农产品质量安全法》缺乏可操作性，对于标准化、程序化的细节等未做出详细规定，而相关的配套法律、法规等并没有建立。第二，执法权分配不清，“活动性”执法显著。在法律监管方面，我国的农产品质量安全执法存在分段执法、多部门执法的特点。在我国，农业部门、工商部门、卫生部门、质检部门等均有权对农产品质量安全进行监管，呈现出多部门执法的现象[11]。分段执法是农产品监管的另一大特点，根据农产品所处的环节不同，将执法权分配给不同的行政主体。在生产阶段，农业部负责农产品质量安全；进入流通领域后，工商部门、卫生部门和质检部门都有权进行监管。分段执法和多部门执法有利于实现农产品从农田到餐桌的监管。但是，多部门执法容易权力交叉重叠，导致出现问题时各部门相互推诿责任；分段执法的各部门之间的权力缺乏合适的衔接，易导致部分领域权力监管的缺位[12]。我国农产品质量安全监管存在活动性执法、阶段性执法的特点。通常在发生重大农产品质量安全事故时，执法部门才进行突击性的检测、检查，具有严重的滞后性。此外，执法还呈现阶段性的特点，在突击检查取得初步成效时，执法部门往往再度忽视监管。缺乏持续性的监管是不法分子再度违法的重要原因之一。第三，举证难，寻求司法救济途径不畅。在我国，发生农产品质量安全所致的侵权事件时，消费者更多地选择向消费者协会投诉，而极少向人民法院或向公安机关报案。究其原因，在于农产品质量安全问题大多属于民事案件，而我国民事诉讼相关规定不利于消费者胜诉。“谁主张，谁举证”是我国民事诉讼中的一般原则，提起民事诉讼一般由原告举证。尽管我国有“举证责任倒置”情形，但是，农产品质量安全诉讼不属于适用该原则的情形。所以，消费者若作为原告，提起关于农产品质量安全的诉讼，将承担举证责任。对于农产品，消费者往往缺乏全面的成分认知和专业的检测技术，造成消费者提讼存在举证难的局面，迫使众多消费者放弃诉讼救济途径。

3法律对于农产品质量安全的重要性法律是社会秩序的调节器，法律的作用主要体

现在2个方面：一是通过对社会关系参与者的行为进行指引、教育、评价、预测，从而规范个人和单位的行为。二是对于违反法律规定的个人和单位，使其依法承担相应的民事责任、刑事责任，接受相应的行政处罚。法律通过制定规则、监督社会主体的行为，对守法者予以肯定和奖励，对违法者的行为予以否定和惩罚，以实现法律所追求的公平、正义、秩序、安全等价值。加强农产品质量安全，离不开完善的法律体系的支撑。完善立法、加大法律宣传，加重农产品质量安全违法、犯罪的法律责任；实行农产品投入品的审批制度，严格农产品认证的“三品一标”制度，推行农产品市场准入制度[13]；同时，提高执法水平、提升执法人员的责任意识。可见，所有决定农产品质量安全的主观因素和客观因素，都可以通过制定完善的法律体系进行调节。实现从农田到餐桌的农产品质量安全离不开法律的保障。

4我国农产品质量安全法律体系的现状

社会的运行离不开法律，农产品质量安全依赖立法、执法、司法的保障。同时，生产者、经营者法律意识的提高、消费者维权意识的加强、执法者“有法必依，执法必严”、司法力度的加大是实现农产品质量安全监管必不可少的条件。

4.1农产品质量安全立法体系基本建立

农产品质量安全立法覆盖面广，调整对象不仅局限于农产品本身，同时注重对农产品相关投入品的监管。目前，我国关于农产品质量安全的法律约20部、行政法规约50部、部门规章约160部。调整农产品质量的法律、法规和规章有《农产品质量安全法》、《中华人民共和国动物防疫法》、2008年颁布的《生猪屠宰管理条例》、《无公害农产品管理办法》等。涉及相关投入品的法律、法规，主要有《中华人民共和国水污染防治法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《农药管理条例实施办法》等。此外，为了加强农产品在生产、加工、运输、贮藏、销售等环节的质量安全，我国制定有《中华人民共和国渔业法》、《无公害农产品标志管理办法》、《农产品包装盒标识管理办法》、《农垦农产品质量追溯标识管理办法》等。为更好落实法律、行政法规和部门规章的规定，各省市加快了相关法规与规章制定的步伐。2008年，贵州省颁布《贵州省农产品质量安全条例》；2011年，宁夏颁布《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国农产品质量安全法>办法》。此外，还有《郑州市无公害农产品管理办法》、《沈阳市食品安全监督办法》、《宁波市食用农产品质量安全管理办法》等。

4.2农产品质量安全监管能力提高

第一，农产品质量安全监督机构基本建立。据农业部相关报告显示，截至2014年底，我国86%的地市、71%的县市、97%的乡镇已建立了监管机构，共有专兼职监管人员11.7万人。内蒙古、江西、四川、山东、山西等20多个省区提出加快建立地、县、乡、镇监管机构，各监管机构按属地原则对农产品质量安全负责。浙江、广西、辽宁、吉林等省区则由编办与市县政府层层签订责任书，将监管体系建设作为考核政府绩效的重要指标。湖南、海南、重庆和广东等南方省市建立了村级监管机构，有效提升了基层监管的能力。第二，农产品质量安全监管力度增强。全面加强对农资的管理和农产品的检测抽查。2014年全年共出动执法人员417.7万人次，对233.3万家生产经营单位进行检查，整顿农资市场26.2万个，针对农产品质量安全所做的行政处罚共5799件。在农资管理方面，主要推行高毒农药定点经营与实名购买制度；通过补贴政策鼓励实施低毒生物农药；与工商、质检、公安联合执法，共查获伪劣农资2.6万t。在农产品的检测抽查上，加大对奶源的监管，建立现场检查奶站1.3万个、生鲜奶运输车7000辆，从源头上保障奶源的安全。此外，还实现抗菌药和畜禽屠宰专项整治，兽药违法案件从重处理公告。通过整治，2014年全年未发生重大农产品质量安全事件。在范围扩大、参数增加的情况下，蔬菜、畜禽和水产品检测合格率分别达到96.3%，99.2%和93.6%，奶站检测合格率达99.8%[14]。农产品质量安全形势总体平稳向好，为农业农村经济实现稳中有进、稳中提质、稳中增效作出了应有贡献。

4.3农产品质量安全违法责任加重

针对农产品质量安全问题，我国法律分别规定了民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。民事诉讼重在对消费者进行赔偿，如三鹿奶粉事件中，受害婴幼儿提起的民事赔偿诉讼。行政诉讼指生产者、经营者和消费者对行政主体提起的诉讼。农产品质量安全问题入刑是我国近年来的趋势，《农产品质量安全法》规定了4类犯罪行为，真正将农产品质量安全问题纳入刑法的规定范围[15]。实践中，三鹿奶粉事件中相关的涉案人员有的被判处无期徒刑，有的被判处死刑。可见，有关农产品质量安全的违法行为，不再只是承担民事赔偿责任，而是可能构成犯罪，需要受到刑法的处罚。

5完善我国农产品质量安全法律体系

我国农产品质量安全立法起步晚，配套法律不完善；执法人员不足，检测技术和设备落后；食品安全法律责任不清晰；消费者申诉维权道路不顺畅。健全农产品质量安全标准，正确划分农产品质量安全监管职责，明确农产品质量安全责任的归责原则，是完善我国农产品质量安全法律体系的主要内容。

5.1完善立法

立法是执法和司法的基础和前提，完善的立法是实现农产品质量安全的重要保障。

5.1.1建立健全配套的单一法律

关于农产品质量安全，我国已经制定多部相关法律。但是，对于一些专业领域的问题，仍缺少相应的法律规制。如涉及农产品的安全风险监测和评估、农产品的建议、农产品安全事故的应急处理等，没有详细的规定，而是散见于法规与规章中。《农产品质量安全法》作为基本法，缺少可操作性与普遍适用性，必须将散见于国务院条例和暂行规定中的有关农产品质量安全的规定上升为法律。按农产品种类和环节进行划分，建立健全配套的单一法律，如《农药残留检验法》、《动物检疫法》、《农产品产地认证法》、《化肥投入法》、《农产品市场准入法》等。

5.1.2制定相关的行政法规、地方性法规与规章

农产品质量安全法律的落实，需要相关的法律、法规与规章的配套实施。在中央，国务院和国务院各部门应当根据农产品相关的政策和指导性意见，制定相应的行政法规和规章。同时，地方各级政府在其权限范围内，依据法律、行政法规和部门规章的精神，建立健全相关的地方性规章。此外，农产品质量安全法律的落实，离不开地方各级人大常委会制定完善的地方性法规。建立和完善多层次位阶的法律、法规，充分发挥中央和地方各级政府进行农产品质量安全立法的积极性。

5.1.3加强相关立法的修订，坚持法律的与时俱进

尽管我国农产品质量安全相关法律众多，但很多部法律都是在2006年《食品安全法》实施以前颁布的，陈旧的法律调整的对象、范围、标准都具有滞后性。同时，对于当今农产品中出现的新的农产品质量安全问题，2006年以前的相关法律缺失相关规定。必须定期对农产品相关法律进行修订，坚持法律的与时俱进与实用性。

5.2严格执法

5.2.1加强权力分工与合作

分段监管是我国农产品监管的主要特点。农产品监管权力按环节进行分配，如生产环节由农业部门监管，进入流通领域的农产品则由卫生部门、工商部门进行监管，分段监管容易造成权力交叉和缺位。建议成立专门的农产品质量安全监管委员会，负责各部门的分工和合作[16]。农产品质量安全监管委员会应当按农产品品种对各部门的职责进行划分，对于监管权力交叉或重叠的监管范围，明确一个部门的监管权力，其他部门退出该领域的监管；对于属于监管空白的农产品领域，应当确定其监管主体。通过协调，解决农产品质量安全监管的权力重叠与权力缺位。

5.2.2加强执法的前瞻性和持续性

执法部门监管活动的前瞻性和持续性，是农产品质量安全的重要保障。农产品质量安全监管的前瞻性能够预防农产品质量安全问题的产生，监管的前瞻性在于农产品质量安全风险评估制度的建立[17]。执法部门应当保持执法的持续性，不定期地对农产品进行检测，建立统一的农产品质量安全标准，定期或不定期地对农产品的质量安全进行风险评估，并公开风险评估结果，督促农产品的生产者、经营者进行标准化生产和经营，保障消费者的人身健康和安全[18]。

5.2.3严格投入品的生产审批制度，实行农产品的市场准入制度

农产品质量安全问题的产生是客观因素与主观因素合力的结果。客观因素如产地环桂芳芳：简析我国农产品质量安全法律体系的完善境不达标、水污染、大气污染等；主观因素如农药、化肥投入超标等。保障农产品质量安全，针对农业相关投入品，实行生产登记与审批制度，重点监管农药与化肥的生产与使用。同时，也要加大对农产品产地环境的评估，农产品产地周边禁止建立污染性企业，真正做到从源头上保障农产品质量安全[19]。此外，加强对生产环节的监管与检查，督促生产者做好充分的生产记录。产后环节的监管，重在推行市场准入制度，继续施行“三品一标”认证与考核制度[20]。

5.3合理分配法律责任

“无救济即无权利”。消费者作为农产品的最终使用者，其权利的保障需要完善的司法救济保障。目前，消费者在我国提讼成本过高，应当从重新分配举证责任、实现执法问责制度等方面加强对消费者权益的保护。第一，实行举证责任倒置原则。农产品质量安全涉及面广，技术性强。对于农产品质量安全的各项标准，消费者无法进行专业的检测，对于农产品质量问题无法提供充分的证据。同时，农产品质量安全具有潜伏性和累积性，消费者身体出现问题时，无法对农产品质量安全问题进行关联性的举证。我国农产品质量安全实行“谁主张，谁举证”制度，很难实际保障消费者的合法权利。建议在我国实现农产品质量安全诉讼坚持举证责任倒置原则，由生产者、经营者提供其生产、经营记录，以证明生产、经营过程的合法性。第二，实行农产品质量安全执法问责制度。问责制度（Accountabilitysystem）起源于西方，指的是民众选出的国家首长亲自选出官员负责各项事务。

当官员所负责的事务出现失误时，官员应当主动离职，向首长问责；如果官员出于过错而致政策失误过于严重，首长应当离职向所有选民问责，问责制度体现了权责统一的原则。近年来，我国执法机关屡屡出现违法情形，待追究责任时，往往以执法人员为“临时工作人员”为借口，执法机关和相关执法人员受不到应有的处分。应当在我国农产品质量安全执法中引入问责制度，当农产品质量安全出现问题时，对执法机关的负责人和相关执法人员予以严厉的行政处分，做到权责一致，杜绝活动性执法现象，而将农产品质量安全监督作为一项长期任务，从根本上提高执法机关的责任意识，真正做到以人为本、执法为民。完善的立法是执法和司法的前提，严格的执法、公正的司法是完善的立法实现的保证；加强农产品质量安全监督是行政主体的职责，应当坚持对行政执法人员的权责统一原则，加快落实行政问责制度；提高生产者、经营者守法意识，支持消费者提讼。完备的立法、严格的执法、公正的司法和不断提高的守法意识，是完善农产品质量安全法律体系的重要途径。

作者:桂芳芳 单位:河海大学法学院

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