我国台湾地区防治贪腐机制的研究

时间:2022-10-02 05:58:39

我国台湾地区防治贪腐机制的研究

摘 要 在受到家族贪腐案的影响之后,我国台湾地区的清廉指数近年有明显回升。随着“廉政署”的成立,台湾地区的廉政格局又出现了新的变化。本文着重分析了台湾地区防治贪腐的主要机构和法律,以及防治贪腐机制的基本特点。

关键词 防治 贪腐 廉政署

中图分类号:D630.9 文献标识码:A

自从1995年透明国际开始清廉指数(CPI)以来,我国台湾地区在排行榜上都是处于稳定的进步,但在2006年和2007年,台湾地区爆发出很多重大弊案,当时还出现红衫军百万人围城局面。更为严重的则是2008年台湾地区出现倒退(主要是受到家族贪腐案的影响)。近三年,台湾地区的清廉指数则有明显回升之势,在180个国家和地区中均位列32名左右。

1 台湾地区防治贪腐的主要机构

1.1 台湾地区“廉政署”

2011年7月20日台湾地区 “廉政署”在台北正式挂牌成立,它是岛内第一个肃贪、防贪和反贪相结合的专门机构。廉政署编制240人,目前只有180人。下设综合规划、肃贪、防贪和政风业务4个组,另外,在台湾的北、中、南地区各设外勤调查组。这180人中,有104人为“廉政官”,是肃贪的主力,多来自警政、政风及“调查局”等单位。

台湾各界当初要成立“廉政署”时,也想以香港廉政公署为蓝本,具有高级别的权力,但是台湾政界反弹非常大。一来,“廉政署”与现有的“法务部调查局”在机构职能上有交叉,“调查局”担心肃贪大权被瓜分,极力反对;二来,级别也是问题。级别高,怕成为“执政党”打击异己的手段;级别低,发挥不了作用。经过各方妥协,“廉政署”最终被划归到“法务部”之下,与“调查局”同级。政府机关内贪渎案件由“廉政署”主办,民间企业侵占公款等由“调查局”办理。为了让贪官无所遁形,“廉政署”还为具有司法警察身份的“廉政官”配备了高科技办案工具,包括高倍数的望远镜、隐藏型无线电耳机、具有红外线夜视功能的摄像机等,还有一些设备据传只有在“007”系列电影里才看得到。

1.2 台湾地区检察机关

台湾地区的检察署分为三级:最高法院检察署、高等法院检察署及分署、地方法院检察署。台湾地区的刑事诉讼法规定检察官为侦查主体,因此在贪污犯罪案件的侦查过程中,检察官有权领导和指挥司法警察与调查局人员。

近年为加强肃贪效果,检察系统也采取一系列相应措施。2000年台湾当局“行政院”提出“扫除黑金行动方案”,2002年成立“查缉黑金行动中心”,其工作重点有:扫黑、肃贪、查贿。针对查贿方面,主要是结合检察、调查、政风二股力量,锁定十七种易发生贪渎弊端的类型,作为优先查察之对象。2007年则成立了在家族贪腐案中为大众所熟悉的“特侦组”。

其实台湾的特侦组有点类似于美国的“特别检察官制度”。首先,无论是美国或台湾地区,都没有负责调查贪污贿赂等职务犯罪的专门机构,原有的调查机构从级别或是权限方面都不足以应对高级官员的职务犯罪案件,这样就需要一个比较特殊的组织来承担调查职能。其次,特侦组与特别检察官调查的对象都是高级官员。美国的特别检察官专门调查国家屈指可数的最高级官员,包括总统、副总统等。但与台湾的特侦组所不同的是,美国的特别检察官具有相当的身份保障,因而办案时更无后顾之忧。此外,美国特别检察官的权力很大,他可以对政府高官的任何违法事项展开调查。因此,美国的特别检察官比之台湾的特侦组更享有足够的身份保障和充分的调查权力,当然调查案件的效果也更胜一筹。

1.3 台湾地区“调查局”

台湾地区的调查局性质是司法调查机关(比较类似于美国的联邦调查局)。贪污行为危害社会与人民,因而也是调查局的重要职责之一。1989 年2 月,在调查局内成立“肃贪处”专责处理肃贪业务,并在各外勤调查处、站成立肃贪科、组,同时成立在全台四个地区(北、中、南、东)机动工作组,专责侦办重大贪渎案件。1991 年2 月,调查局正式将“肃贪处”更名为“廉政处”,除主动发掘侦办重大贪渎案件外,更积极协调各机关政风机构及税、关务监(督)察等相关单位加强贪渎预防工作。

依规定“调查局于执行犯罪调查职务时,分别视同司法警察官、司法警察,因此法务部调查局于侦查刑事案件职权,与警察机关同,均属刑事诉讼法所规定之司法警察官、司法警察”。也就是说在侦办案件时,调查局与警察局的“位阶”完全是相同的。由此看来,调查局与警察局的工作多少有些重叠。

2 台湾地区防治贪腐的主要法律

2.1 《贪污治罪条例》

台湾地区的《贪污治罪条例》最早制定于1963年,后经过六次修订,最新的修正案《贪污治罪条例》于2006年5月完成。其中规定的主要贪污犯罪包括:(1)侵占公有财物罪;最高处以无期徒刑或10年以上有期徒刑,并处以1亿元以上新台币罚金。(2)利用职务诈取财物罪;可处以7年以上有期徒刑,并处以6000万以下新台币罚金。(3)职务上收受贿赂罪;最高处以无期徒刑或10年以上有期徒刑,并处以1亿元以上新台币罚金。

2008年在《贪污治罪条例》中,增列了“财产”,即只要检察官于侦查中发现公务员本人及其配偶、未成年子女,自涉嫌犯罪时及其后3年内任一年间所增加之财产总额,超过其最近一年度合并申报之综合所得总额时,可以要求本人就来源可疑之财产提出说明;无正当理由未为说明、无法提出合理说明或说明不实者,处三年以下有期徒刑、拘役或科或并科不明来源财产额度以下之罚金。

2.2 《政府资讯公开法》

阳光法案(Sunshine law),是应用于促使政府机关的资讯向民众公开的一个通称。目前一般人所理解的“阳光法案”,具有较为广泛的意义,包括制定诸如政治献金法、公职人员财产申报法、游说法、利益冲突回避法、资讯自由法、行政程序法等,目的在防止或减少政府机关及人员(包括民意机关代表)违法、滥权、自肥等行为的发生。狭义的阳光法案,在台湾地区已于 2005年12月6日制定了《政府资讯公开法》,同年12月28日公布生效。

上台后,积极执行《政府资讯公开法》,不仅将政府日常资讯公开,而且其官邸的装修费用也向公众详细“汇报”。2008年,的官邸“中兴寓所”,完成整修,随后向公众透露,全部整修费用为854万元新台币。政府资讯得以公开,公众才可以获知其纳税的钱被花了多少,如何花的,这样方可预防政府胡乱花钱,此为《政府资讯公开法》防止贪渎的一大功效。

2.3 《公职人员财产申报》

1993年8月台湾立法院通过了一个所谓《阳光法案》,《公职人员财产申报法》,并于同年9月1日起施行。《公职人员财产申报法》规定,应申报财产的对象包括:台湾当局领导人、副领导人、五院正副院长、政务官、十职等以上的政府机关首长或相当国营事业的一级主管、校长、少将以上军事首长,乡镇级以上政府机关首长,县市级以上民意代表以及职务特殊有申报必要的人员。这些人应在到职3个月内申报并每年定期申报。此外,上述申报人的配偶和未成年子女,也属申报的范围。

公职人员应申报财产的内容:不动产、船舶、汽车及航空器;一定金额以上之存款、外币、有价证券及其它具有相当价值之财产;一定金额以上之债权、债务及对各种事业之投资;公职人员之配偶及未成年子女所有之前项财产,应一并申报。

3 台湾地区防治贪腐机制的基本特点

3.1 具有贪腐防治职能的机构众多

台湾地区具有肃贪功能的机构可以分为两条主线,一条就是监察院属下的审计部,及审计部领导下的各审计处室。审计机关的职权包括审核财务收支、考核财务效能、审定决算、稽察财务上的违失、核定财务责任等。审计权的行使对象,与监察院行使的弹劾、纠举权相同,其中拥有反贪之效的职能即“稽察机关人员财务上之违失,匡正财务纪律”,此项工作可谓具有“财务警察”的性质。

另一条主线则由行政院领导,分别是法务部属下的各反贪机构与主计处属下的各主计单位。法务部属下的反贪机构包括廉政署、各检察署、调查局和政风司。主计处隶属于行政院,办理岁计、会计、统计工作,与行政、公库、审计并列为四大系统,相互制衡合作。在笔者看来,主计系统应是通过行使其主计职能达到行政监督之效,因而其反贪的作用比较有限,应不及监察院的审计机构。

台湾当局的政风机构同美国的政风局一样,都是设置于机关内的幕僚单位,其法定职权包括:“政风法令的宣导、贪渎不法的预防、政风改革建议、政风考核奖惩建议、公务机密的维护等”,其基本功能在于“协助机关首长从事防腐化工作”,具有组织的防疫功能,因此政风人员也扮演着“免疫人员”的角色。此外,政风司也成立了临时任务编组,包括成立于2004年的“政风特搜组”,对于任职第10等以上的机关首长、副首长或其他身份敏感的公务员涉及贪渎不法,经核定为“具指标性意义”的重大贪渎案件,执行搜证任务;在北、中、南及各县市成立“政风查处机动小组”,设置“我爆料”廉政检举专线。

3.2 廉政署的独立性难以保障

综上所述,在廉政署未成立之前,台湾查处贪渎犯罪案件的机构包括:检察机关、政风机构、调查局,其中政风机构仅具有行政调查权,发现贪渎线索后需经上级核定方能移送调查局或检察机关调查,同时配合调查部门的搜证工作;在侦办贪渎个案时,检察官与调查员则是“侦查主体”与“侦查辅助力量”之定位;除调查员之外,检察官也有权指挥调度同属司法警察的警察、检察事务官、宪兵或海巡署人员。

然而这样一个“三管齐下”的调查机制,看似面面俱到,实则力量分散、功能重叠,体制上缺乏系统性的整合机能,因此肃贪效果并不理想。以三机关的配合为例:政风机构在获取贪渎线索之后,通常要移送到调查局或是检察官处,由检方进行搜索;在证据收集不全时,通常先已送调查局搜证,直至证据齐备后再由调查局移送给检方。而且无论是政风机构移送线索之前,抑或调查员展开调查之前,都需要报请各自的上级层层核准,尽管这种过滤机制可以防止滥用调查权力,但必然也会导致某些实则重大的线索或案件悄然消失。

通过成立廉政署台湾是否可以有效的改善台湾的公务人员贪污问题,这就直接联系到台湾现有的政治和法律制度。以新加坡为例,其之所以可以建立起独立的反腐机构,主要是由其政治特色决定的。新加坡的政治结构是以行政为主导,立法和司法相对较弱,成立独立反腐机构就是为了制衡行政权力;并且,独立的反腐机构通常由最高权力机关产生和授权,因而拥有相对独立的权力,所受政治干预相对较少。台湾不仅政治结构与新加坡有差异,而且已经成立的廉政署也是设置于“法务部”之下,不禁会质疑其“独立性”以及成立后的廉政效果。

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