浅析镇级财政运转难的原因与对策

镇级财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱的环节。农村税费改革以后，农业税已经取消，对于镇级财政来说，收入主要依靠工商税收和转移支付的财力。最近，笔者对经济欠发达的苏北部分镇级财政运转状况调查，因工业经济滞后，部分镇级财政运转较为艰难。主要表现在：一是财源窄，运转难；二是支出多，兑现难；三是债务重，应付难；四是需办事务多，发展难。

一、镇级财政运转困难的主要原因

调查中，通过对镇级财力来源总量及构成、支出供需规模及结构、债务总量及形成原因等因素进行分析，笔者认为造成现行镇级财政运转困难的原因，有以下五个方面：

(一)财政收入盘子小，转移支付成为镇级财政依赖，导致运转较难。据笔者调查某县为例，该县农业税取消后，财政收入主要是工商税收，但总盘子很小。具体为：一是收入总量小；2005年该县财政总收入为3.4亿元，其中：镇级财政收入1.1亿元；该县共11个镇，收入达1000万元以上的有3个镇，收入500万元以上至1000万元以下的有1个镇，收入在500万元以下的有7个镇；二是可用财力少；该县一般预算收入为1.42亿元，其中：镇级一般预算收入为5031万元，在11个乡镇中，一般预算收入低于200万元的有7个镇；三是镇级财政运转，主要靠财政转移支付；因农业税取消，按政策补助镇级转移支付为5520万元，占镇级总财力55%。

(二)、财政支出中钢性支出较多，增支压力重，形成运转难。近几年国家不断出台调资政策必须兑现，形成中央请客，地方买单的局面。由于工业经济次发达，财政收入增长的速度明显慢于人员经费增长的速度，人员经费成为该地区财政支出中的钢性支出，占财政支出的比重也较高。2005年，该县镇级人员经费支出占当年镇级财政支出85%；同时，由于地方出台省标、市标等补贴工资政策，进一步加重了财政支出压力，2006年该县执行市标，预计镇级增支1400万元。

(三)、为落实惠民政策，新增债务，加重运转难。农村税费改革后，为能完善改革中的不足，江苏在苏北实施惠及农民利益的医、住、行等五件实事，主要包括：农村草危房改革、农村自来水改造、农村水泥路建设、农民住院医疗保险以及税费改革后相关配套改革等。在落实过程中，由于市级资金配套不到位，形成了镇级新的举债，加重了运转困难。以农村水泥路建设的实事为例：每公里造价为25万元，省、县两级负担20万元/公里，因市级未配套，改由镇负担5万元/公里。2004年该县某镇实修水泥路22.5公里，2005年实修水水泥路19.3公里，两年计41.8公里，两年需镇级负担配套资金209万元，困财力没有增长点，形成了新的负责，进一步加重了运转困难。

(四)、清理合作基金会，镇财政兜底，加剧运转难。按照上级政策要求，九九年对农村合作基金会进行全面清理，由镇级财政实行兜底接管，为能及时兑付股民股金，上级安排了大量的合作基金会再贷款资金，适时进行兑付，稳定了社会，安抚了股民。但是，由于原机构资产质量不高、手续不严密、担保、抵押措施不到位等，使回收借出资金、债权落实等工作较艰难。因时间较长，经营状况发生变化，大部分借出资金已经难以回收。所借入的合作基金会再贷款，通过清收、财力、往来等资金渠道归还了一部分，剩余部分形成了镇级债务，加剧了运转困难。例：该县某镇清理中，供入合作基金会再贷款714万元，几年来共归还本金378万元，尚欠再贷款资金336万元，无法落实还款，形成债务包袱。

(五)沉重的陈欠债务，形成镇级财政长期运转困难。镇级债务构成较为复杂，包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行贷款、个人借款和其他款项；隐性债务有欠发工资、欠付基建维修款、欠付公务费用、财政担保和其他方面。截止2005年底，该县平均每镇负债在1300万元以上。这些债务，既有上级政策的原因，又有历史形成的包袱，也有自身管理的问题。因区划调整合并乡镇，使矛盾更为集中，债务越显沉重，形成镇级财政长期运转困难的局面。

二、缓解镇级财政运转难的对策

税费改革以后，镇级财政支出越来越大，历史形成的繁重债务无法偿还，财政困难重重，笔者认为解决镇级财政运转难的根本措施是：调整体制、发展经济、豁免债务，强化管理。

(一)、调整财政体制，缓解收支矛盾。现行镇级财政体制是1994年分税制财政体制改革演变而来的。十多年以来，由于经济增长的比例不同、地域优劣差异，事权与财权没有同步协调发展，导致县、镇两级财政收支规模和结构发生了很大变化，镇与镇之间的差距也越来越大，原有的体制与现有实际不相适应，大部分经济次发达镇财政运转十分困难。要缓解这个收支矛盾，必须对财政体制进行调整，重新测算财力，确定收支基数，制定激励措施。

(二)、发展经济，增强运转能力。解决镇级财政运转困难最有效途径就是通过发展经济增加经济总量，增加财政收入，增强运转能力。一是盘活现有企业，增加技改投入，生产适销对路的产品，不断开辟市场，不断提高经济效益；二是大力发展民营企业，使之成为镇级财政快速增长的重要支柱；通过发展个体私营经济，扶持农业产业化龙头经营项目，不断培育镇级新的财源；三是充分利用近年改善的交通、通讯、电力等便利条件，辅以配套的引资政策，加大招商引资力度；筑巢引凤、建立多渠道的财源建设机制；四是拓宽富民渠道，增强经济实力；通过加大劳动力培训力度，促进城镇居民创业和就业，掀起全民创业的高潮，实现人人有工作、个个有技能、家家有物业的“三有”富民工程。

(三)、化解镇级债务、提高运转能力。积极鼓励乡镇在政策、法律、法规允许的范围内，大胆模索多种有效的偿债途径和方法，树立“增收是政绩，还债也是政绩”的观念。一是清收债权偿还债务；要运用行政、法律的手段，盘活债权，加大催收力度，确保债权得以收回；二是利用现有的资源抵偿债务；对现有的树木、集体土地、水面等资源进行评估，通过拍卖经营权、提前出售资产等方式，抵冲部分债务；三是协议延期还款、对债务予以减息和停息；对到期的债务一时无力支付，镇财政与债权人进行协商，签订延期还款协议，对高息集资、金融贷款等，分清类别，签订还款计划，实行减息和停息，缓解镇级短期偿债压力；四是豁免部分财政间的债务，分类扶持；依据乡镇间财力现状，兼顾效率与公平的原则，县级以上财政部门对镇级所欠的合作基金会再贷款、世行开发贷款、周转金等实行部分豁免，分类扶持，增强镇级财政运转能力。

(四)、加强管理，积极推行“镇帐县管”和“集中支付”的管理制度，实现镇级财政运转能力的转变。要从源头上杜绝支出漏洞，防止腐行为，提高财政资金使用效益，必须在管理模式上进行改革和创新。一是要实行“镇帐县管”的会计集中核算制度，规范收支行为；通过强化会计管理与监督，规范各镇支出，达到提高资金使用效益的目的，减少人、财、物的消耗，增强调控能力；二是实施国库集中支付制度、减少中间环节；通过改变国库资金拨付方式 ，解决资金多环节拨付的弊端，减少资金拨付的中转环节，达到提高财政资金使用效益的目的，从而实现镇级财政运转状况的转变。

(五)实施机构改革，降低行政成本，确保镇级正常运转。要逐步将乡镇政府转变为县级政府的派出机构，大力推进干部人事制度改革，精减机构和分流人员，达到降低行政成本的目标。要切实转变政府职能，推进“昆山”政府“五大员”的新见解。一是“保安员”，就是搞好社会治安，打击各种犯罪活动，维护社会稳定；二是监督员，就是监督社会事务；三是控制员，就是控制国民经济运行波动，增加社会财富，实现经济、社会、环境三者效益的统一；四是裁判员，就是裁决各种经济社会纠纷，维护市场秩序，营造公开、公正、公平的竞争氛围；五是服务员，就是明确政府工作人员要从领导型转变为服务型，从主人型转变为公仆型，从习惯于发号施令转变为建设指导。通过改革、发展，实现镇级财政正常运转的目标。