政府行政成本探究

摘要：近几年来，随着经济和社会事业的发展，机关行政运作成本不断攀升，已成为经济发展中的一道难题。提高行政效率，降低行政成本，是目前世界各国政府极其重视的问题和追求的目标。而对于我国来说，降低行政成本，不仅是建立节约型政府、减轻人民负担的客观要求，也是转变政府作风、重塑党和政府在民众中的威信的迫切需要。本文正是基于上述考虑，通过对行政成本内涵的界定及对目前状况的分析，提出了一些控制政府行政成本的对策建议。

关键词：成本　行政成本　政府成本　职能转变

一、我国政府成本运转的现有状况

(一)政府财政支出总量与支出结构不够合理

我国财政支出占GDP的比重“六五”、“七五”、“八五”、“九五”时期分别为23.2％、17.7％、13％、14.5％，2000年为17.8％。从国际比较看处于低水平，从变化趋势看也符合市场化改革的方向，但这不能反映真实的行政成本状况。目前的预算规模只是整个政府收支的一部分，此外还有预算外收支、制度外收支两部分。账外账、“小金库”普遍存在着。三块加在一起才是政府收支的全部。预算外部分还有一个大体的数字，制度外部分根本就无法搞清楚，有资料表明三部分各占1／3，整个政府收支占GDP的比重就是50％以上。这个规模在国际比较中就是很高的水平。与发达国家比肩。而且，财政支出在结构比值上出现了不够合理的现象。一是政府在经济建设上的支出最多。2003年，经济建设费用支出为7410.87亿元，而社会文教费、国防费、行政管理费、其它支出分别是6469.37亿元、1907.87亿元、4691.26亿元、4170.58亿元。这说明我国依然带有较强的计划经济色彩。政府的职能还没有转变到位。二是行政管理费增长率最高。1978年行政管理费支出占整个财政支出的比重只有4.7％，2003年则高达19.03％。

(二)表面缩减的政府机构与真实的财政负担令人堪忧

中国的行政改革主要是精简机构的改革，而不是精简公务人员数量的改革，更不是压缩行政支出、降低行政成本的改革。例如：2000年，财政供养人口4290万人，其中行政人员988万人，事业人员3292万人。按该年党政机关10043元的平均工资计算，一年的人头费就是4300多亿元，占当年财政收入13380亿元的32％，使我国本来就有限的财力更加捉襟见肘。

(三)政府自身名目众多的管理费用严重失控

我国政府自身的管理费用一直由财政大包大揽，许多支出鱼目混珠。公私不分，吞噬着国家大量财富。导致政府行政费用连年攀升。其一是公务用车。官方媒体报道说，国内党政机关每年的公车耗费超过年度国防开支，同样养一辆车。消耗是社会车辆的6―8倍，效率却只有出租车的1／5。其二是公款吃喝。有人统计，我国一年花在吃喝上的公款消费超过1000亿元，里面隐藏着许多被挥霍的过度消费和由公变私的个人消费。其三是会海难填。会议常年不断，展开不凋，而且出现了无所谓、无成效、无准备、无决议的“四无”会议。据报载，由各级政府召开的会议不少于1亿个，每天30万个，仅会议差旅费就达500亿元之多。其四是政府采购。各级政府一年采购数千亿元，有的因采购方式不当，导致费用过高；有的因计划不周或盲目采购，购而无用或不用，造成浪费。

(四)政府决策失误所渗透的成本代价无法衡量

政府决策是政府行为的高度权威化，政府决策的成功与否是影响行政成本的主要因素。某些部门和个人高度垄断、控制信息和权力，甚至公然搞“愚民政策”、“暗箱操作”。寻租活动猖獗，致使决策出现偏差和纰漏，直接看是加大了行政成本，间接成本则无法衡量。

二、政府高成本运转的原因

(一)政府运行活动中的情商效应

人类的情商都是客观存在的。每个正常人都有情商与智商，二者的共同作用构成了一个人的生活和生存能力。情商虽然是客观存在的，但人类社会的发展又是以制度为准则的。无节制、无规范的情商作用将造成社会成本的增大，造成社会资源配置的不合理和不优化。政府的运作活动过程，常常受到情商的干扰而扩大了政府成本。例如：一些公务人员为赢得上级领导的感情照顾，通过拉关系、结亲戚、请客送礼、行贿等手段大搞“感情投资”。上下级关系搞的很好的，下级公务人员损害公共利益、扩大政府成本的不轨行为，将受到上级领导的庇护和纵容，下级公务人员往往又利用其在损害社会公共利益中占到的便宜和实惠去“回报”上级领导。所以说在情商效应的作用下，增加了政府成本。

(二)“帕金森定律”的背后

帕金森定律揭示行政机构充满矛盾、扯皮、办事效率低、机构臃肿、人浮于事的“官场病”。其中说道，各部门用人越来越多的秘密在于，当官者宁愿找两个比自己水平低的助手也不肯找一个与自己势均力敌的下属。由于人太多了，相互之间又制造出“许多工作”，于是人员进一步扩大。政府成本不断膨胀，正是因为政府官员大多都有增设机构和增加自己下属人员的愿望。

(三)决策的失误

在一些重大问题的决策上，有些领导头脑发热，没经过科学的、合理的论证分析，就将决策付诸施实。结果造成重大损失，成本增加。

三、降低行政成本的有效路径

中国行政体制改革的一个重要目标是建立适应社会主义市场经济体制改革需要的高效政府、廉洁政府、责任政府。因此，控制行政成本对于提高政府运作效率和宏观经济效率、优化资源配置、降低市场交易费用以及反腐败等具有重要的现实意义。

(一)积极推进政府职能的转变

1.明确政府职能。政府职能转变的重点，是职能的数量、职能转变的内容。政府职能转变的关键，在于精简人数和减少职能。在于梳理职能的性质。划清哪些该由政府去做，哪些不属于政府的职能范围。

2.培育和发展社会中介组织。要转变政府职能，降低政府行政成本，必须政事分开、政社分开、积极培育和发展社会中介组织。在市场经济条件下，该组织既能够维护公平竞争秩序、保护市场主体利益。又能够通过遵循行业规章，实现行业自律。因此中介组织具有本行业代言人和政府助手的双重身份。

3.引入市场机制。企业以追求利润最大化为目的，有着一整套科学规范的成本控制体系。西方许多国家已经开始尝试把市场机制引入政府，用企业家精神重塑政府。以顾客为导向建立政府服务体系，推进管理创新、体制创新，提高政府绩效，降低行政成本。我国可以在考虑本国实际情况的基础上，借鉴国外的相关经验，在某些准公共产品和俱乐部产品的提供方式上引入市场机制，提高公共服务效率，降低政府行政成本。

(二)提高政府决策的正确性

1.提高决策的民主化和科学化。所谓提高决策的民主化，即政府在制定决策前，要进行充分的调研，完善社会听证制度，广泛深入了解公民的需求，并经过可行性分析和论证，制定出满足公众和社会多层次需要的决策，以免造成不必要的损失。

2.建立健全政府重大决策责任追究制度。对于那些造成重大经济损失或严重危害社会的决策失误，都应该认真追究主要决策者的领导责任，真正做到谁决策。谁负责。从机制上使各级政府领导者提高决策的正确性，降低行政成本。

(三)约束政府行为

1.树立正确的政绩考核指标。正确的政绩考核指标可以引导地方政府官员进一步明确自己的职责，自发地约束自己的行为。从已颁布的十一五规划中我们可以看出，我国正在逐步转变现行的政绩考核指标。在规划中提到的22个经济社会发展主要指标中，有8个约束性指标是中央政府在公共服务和涉及公众利益的领域，对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。而多年来一直作为考核地方政府政绩的GDP等经济增长指标并未被列入其中，这意味着政府的行为要从盲目追求高经济量化指标转变为努力降低各方面成本，实实在在为老百姓谋利益方面。

2.加强廉政法制建设。尽快出台国家统一的公务用车制度改革办法，对公款招待吃喝的严格规定，严格出国、外出以及会议规定，保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行。

3.完善监督制约机制。建立和完善监督制约机制，可采取以下措施实现：一是要加强纪检监察、人大和司法机关的监督：二是要加强审计监督，政府单位的项目支出每年应经同级审计机关审计，同时要对其进行不定期的财务审查，确保各项经费使用规范管理。三是要加强财政预算监督，继续深化部门预算改革，对变更预算增加财政支出的项目应进入法定程序严格审批。四是要加强社会公众和舆论监督，使全民参与到监督政府行为的过程中来，能够更有效地降低政府行政成本。

4.大力推行规范的政府采购制度。各级政府都要遵循社会主义市场经济的特征和规律，充分发挥竞争规律、销售折扣规律和成本价格规律的作用，按照法定程序，通过竞争性招标采购的方式，为行政单位从市场上采购质优价廉的货物、工程和服务。从源头上控制行政成本。

政府成本问题既是一个复杂的社会问题，又是一个十分敏感的现实问题。世界上不存在没有代价的政府和政府行为，高成本的政府必然产生腐败和降低效率。所以，我国要根据国情适时调整，以保证政府的高效运转。