城中村的社区权力结构浅析

【摘 要】在目前关于中国城中村的研究之中，改造与非正规部门是两个主要话题。城中村的改造并不是都尽如人意，非正规部门的发展存亡也颇为曲折。而在一系列的影响因素中，作为一种社区类型的城中村的权力结构起着关键性的作用。通过对文献的梳理与反思可以发现：与国外的社区权力结构研究成果不同，中国的城中村没有表现出明显的精英统治或多元中心，而是受较为封闭的政治结构影响，其生命历程在很大程度上取决于管辖政府的理念与作为。

【关键词】城中村；社区权力结构；政府管理

目前，城中村以其低廉的租金吸引到的多为失地农民、外来务工者等社会经济地位较低的人群，而高密度居住带来的脏乱差问题也愈发突出，城中村的改造很早就提上了政府日程，但没有取得较好的社会反响。学术界也对城中村中的非正规部门和城中村改造问题做了很多研究，但缺乏一个整合的理论视角。

一、关于城中村的研究成果

（一）城中村与非正规部门问题

国际劳工组织对非正规部门作出了明确的概念性界定，即“特指那些没有被记入国家账目内，不受契约、许可证、劳动力审查、记录和税务等正式规则约束的经济活动”。这一界定为许多国家和学术界所广泛采用，但也有学者对其在实际统计中的可应用性提出了质疑。

经营空间或土地的可获得性对非正规经济的运作无疑是最为重要的。由于受土地、户籍、人口、行政管理等城乡二元体制的影响，导致城中村“享有”较大自发性的发展和相对宽松的管制状态，为非正规部门的集聚创造了有利的空间条件。

城中村非正规部门的总体特征为：总体规模大而单体规模小；沿“城中村”内主要道路呈线状集中分布；经营活动以低端服务业为主。总之，“城中村”非正规部门以其就业门槛低，商品和服务档次低，服务半径小等特征而使其所附着的低收入外来人口聚居区――“城中村”构成城市的一个低级别的中心地。

（二）城中村的改造

2010年9月27日，广州首个完成改造的“城中村”，即地处珠江新城的猎德村，经历三年的旧村改造，顺利走过了改造之路，为广州在城市发展进程中推进城中村改造树立了具有标志性意义的里程碑，开启了广州城中村改造的“破冰之旅”。此次城中村的改造的主要思路为：政府主导+以村为主+市场参与、采用“市、区政府主导，以村为实施主体”的组织形式（广州大学“城中村”改造课题组，2011）。改造的最关键一步就是拆迁补偿，猎德村在改造中采取了原位安置、拆一补一的拆迁方案，改造同时尽可能降低对村民利益的损害，实现了零上访和零强拆。

二、对城中村研究的社区权力结构分析

经过多年的城中村改造实践，很多经验都指向了缺乏一个整合的理论视角来面对城中村改造过程的问题，而关于制度性因素如何影响社区发展的理论无疑就是社区权力结构方面的各类成果。

为什么城中村的非正规部门房屋租赁如此活跃？城中村廉租屋与流动人口聚居区，主要是自发市场化的产物，缺乏足够公共理性导入，当中所彰显的传统空间依赖与自发个别理性行动，让社区陷入了整体非理性状态，“类贫民窟”现象是在这一状况中被打造出来的。有关政府部门通过接受非正规部门的税务申报或采取罚款的方式表明对非正规部门存在管理，实质上也是对它们的存在和经营活动的一种默许。在这个过程之中，政府职能缺失了，开放了进入城市的渠道，却没有提供基本的住房服务和正规部门市场准入服务。

就城中村改造而言，社区权力结构则更为复杂。以广州某J社区为例，存在社区居委会、村公司两个对社区事务起着重要作用的权力主体，它们在体制和功能上分别属于不同的行政、市场和社会的范畴，围绕着社区权力的界定和配置，形成了城中村特有的权力模式。两者在进行社区管理时，前者要想得到村公司的帮助、居民的认可，则必须“让度”部分社区管理权，留出部分空间，反过来说，村公司作为一种集体经济形态，不管是出于需要政府支持，或者出于管理成本，社区建设能力不足等多方面的考虑，也会“让度”出部分社区空间给前者。这样的权力格局下充满双方为各自利益争夺的张力，而社区服务和管理则放到了第二位。这是一种类型的城中村改造――社区原来的管理阶层在改造后依然位处中心，利用上级政府的不作为和默许牟利，虽然体现为一种精英统治，但实则受上级政府制约管辖，双方的委托关系实为下级讨好上级关系，下级的牟利空间和权力范围受制于上级政府的行政作为。正是政府不计成本、不与民争利的反经济理性行政，才使得猎德村的改造一帆风顺，事实上，这项工程也被认为是政府履行责任、关爱民生的典范。

三、讨论

非正规部门的活跃“得益于”政府在吸引外来劳动力的同时没提供对应的基础服务，同时，正规部门的市场准入过高，而活跃的背后存在很多风险和隐患，非正规部门受到较为复杂的权力结构的管制，更限制了其自身发展的能力。城中村改造过程中貌似为村民、村集体、开发商、政府等相关方的博弈，实则改造的结果受政府行政影响最大。综合而言：精英论或多元论都不适用与描述具体的城中村问题，该问题的发展曲折很大程度上取决于政府执政方式，这一点与中国较为封闭的政治结构直接相关。但较为封闭的政治结构下决策的随意性、不受问责等特点也给了社会基层组织与之博弈的空间。

参考文献

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