农业银行改革:困难、模式与前景

2006年在中国金融改革史上无疑具有里程碑意义，年底中国政府履行了全面开放银行业的入世承诺，与此同时，作为中国金融业举足轻重的四大国有银行中的三家――中国银行、建设银行和工商银行相继完成股份制改革并成功上市，实现了国有银行的商业化、国际化的经营目标。中国银行业从此进入了金融全球化时代，外资银行已经可以全面经营人民币业务，国内所有银行无一例外地要面临金融全球化的冲击。中国农业银行作为资产规模5.34万亿元，员工达45万之众的大型银行，现有单一的产权结构、传统的公司治理结构和巨额的不良贷款都无法适应现代商业经营和国内统一监管的要求，按照银监会资本充足率8%、不良贷款占比低于5%的监管标准，农业银行还有很大的差距。农业银行2006年年报显示，按五级分类标准，该银行不良贷款占比为23.43%，与监管当局的要求相去甚远；农业银行2006年底的净资产仅为840亿元，即使全部用于不良资产拨备，拨备覆盖率才达到16.5%，远远低于《金融企业呆账准备金提取办法》规定的次级类贷款25%的计提比例，而不良贷款包括次级类、可疑类和损失类贷款三种，按规定后两类计提的损失准备金比例分别高达50%和100%。也就是说，要使农业银行不良资产拨备覆盖率达到2006年上市银行的平均水平125%，其经营将出现巨额亏损，资产净值将成为负值，经营风险将全部由债权人和国家承担，只是由于国家对国有银行承担着无限责任，债权人的风险理论上为零。因此，不论从统一监管、商业化运作，还是风险控制、持续经营的角度看，农业银行的改革都是迫在眉睫的。

面临的困难

国有银行商业化改革主张的提出已经有十几个年头，工商银行、建设银行和中国银行的股份制改制、上市也已相继完成，而农业银行的改革方案却仍然在激烈争论和深入探讨之中，原因是农业银行比其他三家国有银行改革面临着更多困难，主要包括：

巨额不良资产的处理。按说中国政府已经是世界上处理银行不良资产的行家里手，拥有处理不良资产的资产管理公司，在处理中国银行、建设银行、工商银行形成的数万亿不良资产中积累了丰富的经验，要处理农业银行7356亿元的坏账在技术上无难度可言。但是四大资产管理公司的坏账处理能力受到财政资金的约束，它们注册资本总和仅400亿元，在处理中国银行、建设银行和工商银行的约1.5万亿不良贷款中已经力不从心，因为按面值剥离的坏账现金回收率仅22%，其余78%的损失超过1万亿元主要由中央财政和中央银行再贷款(5700亿元)来补贴，如此巨大的支出给中央财政和人民银行带来的压力是可以想象的。因此，对于工商银行、建设银行和中国银行遗留的巨额不良资产尚未处理完毕之前，由四大资产管理公司再接手近8000亿元的农业银行不良资产在财务上有一定困难。但是，由汇金公司给三大上市国有股份制银行注入的600亿美元(约合人民币5000亿元)按2007年10月26日的市值计算已超过3万亿元，投资增值部分(超过2.5万亿元)足以补偿剥离、处理银行坏账的财务成本。因此，如何使处理国有银行不良资产的成本和分享上市银行投资收益匹配是保持国有银行股份制改革持续性的关键。

目前的格局是，汇金公司是工商银行、建设银行和中国银行的大股东，持有这些上市银行股份比例分别为35.33%、59%和67.4%，可以获得上市银行的分红和参与管理的权利，财政部也持有工商银行35.33%的股权，这些股权如果按市值减持投资收益率将超过了500%，而负责处置上万亿不良资产的四大资产管理公司却没有持有任何股权，也就是说，它们以面值购买国有银行的不良资产只有亏损无法盈利，这对于国有银行不良资产处置的持续性形成了挑战，同时对部门之间的利益协调提出了要求。农业银行股份制改革之所以迟迟不能启动，很重要的原因就是不良资产处理成本、注入资本与农业银行上市后股权持有比例在不同部门的分配未能达成一致。

庞大的冗员安置。从理论上讲，我们应根据工作量来确定职工总量N，即：N=Q/q，其中Q表示工作量，包括工作数量和技术含量；q为每个职工平均满负荷工作量，它受用工技术等级或劳动熟练程度影响。从上式中看出，职工数量N受工作总量和人均满负荷工作量的影响。为方便起见，我们用“业务量”取代“工作量”，再用“人均资产”作为指标来确定业务量。我们将“人均资产”作为一个硬生产力指标，它受外部市场资源、竞争程度和银行管理效率等因素影响，在相同的市场业务和竞争环境下，银行的人均资产应有一个相对稳定的取值范围。据统计农业银行现有45万名职员，总资产为5.344万亿元，人均资产为1188万元，而国际活跃银行和国内股份制银行人均资产都远高于此数。

据报道，美国花旗银行人均资产超过3000万美元(折合人民币22500万元)，是农业银行的18.9倍。2006年末民生银行人均资产超过4000万元，是农业银行的3.36倍。要使农业银行人均资产达到民生银行一半水平，就需要裁减近40%，即18万员工。在中国社会保障体系尚不健全的今天，要裁减如此众多的员工极可能引发社会问题，在建设和谐社会的今天，政治上面临的阻力之大是可以想象的。但如果不精简人员，农业银行要想实行有竞争力的薪酬水平是不可能的，这样将无法吸引到优秀的人才，经营效率就难以提高，在国内、国际提升竞争力将成为空话。

经营中商业化与政策性难以兼容。历史上农业银行主要服务于“三农”等弱势产业、区域和群体，为实施政策性业务和服务“三农”，农业银行按照国务院的要求在每个县都保留了支行建制，因而机构人员规模难以下降，经营效率大大低于同业水平。无论农业银行股份制改革采取何种模式――分拆或整体上市，都无法回避政策性业务亏损如何辨识和划断问题。只有对政策性业务和商业性业务作为相对科学、严格的区分，才能实现改革后的农业银行既面向“三农”又遵照商业化原则运作。

农业银行的政策性业务主要由三部分组成：一是扶贫专项贷款和小额农户贷款；二是农村基本建设贷款，如小水电建设等；三是乡镇企业贷款、供销社贷款等农村工商业贷款。据统计，农业银行对农村小水电的专项贷款不良率高达60%～70%，而对供销社贷款几乎全部沦为不良资产。政策性贷款不良率居高不下是显而易见的，因为对于借款人来说，在申请政策性贷款时偿还意愿就很低，把这些贷款视为财政补贴，而对于银行，会认为发放政策性贷款是在执行国家宏观政策，而不是根据商业原则进行，所形成的不良贷款自然由国家承担，因而没有积极性来控制信用风险。因此，在政策性贷款的发放中存在着巨大的道德风险，最终出现高不良率是可以理解的。

根据中央政府既定的农行改革十六字方针――“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”，要面向“三农”，就意味着农业银行必须承担一定的政策性支农业务，为新农村建设提供金融服务。但是，工商银行、建设银行和中国银行纷纷上收经营网点，可见以现有的经营模式，国有股份制银行在县域经济提供金融服务收不抵支，而商业化运作目标是盈利，如何使农业银行既服务于“三农”又能获取商业利益是改革的难点之一。

模式选择

关于农业银行改革模式一直存在争论，主要有两种模式：分拆上市和整体上市，两种观点各有利弊，整体上市有工商银行、建设银行和中国银行改革的成功先例，轻车熟路，便于操作；分拆上市可以实现商业化经营和服务“三农”的更好结合，但操作复杂，缺乏经验。

整体上市。根据国务院金融会议精神，农业银行整体上市将成为最终改革模式。农业银行改革从实质上讲，与中国银行、建设银行和工商银行的改革基本上一致，即实现国有银行产权主体的多元化和经营方式的商业化，因此农业银行改革极可能遵循与其他已上市的三家国有股份制银行同样的改革路径。

农业银行的整体改革将沿着“财务重组－注资－整体上市”的路径推进，从工商银行、建设银行和中国银行的改革经验看，财务重组是关键，是股份制改造的前提。农业银行的财务重组的核心是不良资产的处置和资本金的注入，我估计，农业银行不良资产的处理方式将更接近于工商银行，而不是中国银行和建设银行。因为农业银行的不良资产规模与工商银行接近，假如不良资产回收率为30%，以面值收购7356亿元的不良资产处置成本将高达5149亿元，如此巨额不良资产剥离成本将由财政部和中央银行的再贷款分担，具体分担比例将由双方协调确定。据报道，汇金公司将向农业银行注入400亿美元，这将创下政府向国有银行注资的新纪录。根据工商银行改革的经验，股份制改革后的农业银行大股东将由汇金公司与财政部出任。至于引进战略投资者，由于投资工商银行、建设银行和中国银行的国际投资者获得了丰厚回报，在操作上将更加容易。

农业银行股份制改革完成之后将会选择A+H的上市模式，具体时间则取决于改革进展和市场状况。

分拆上市。关于农业银行改革，在业界很重要的一种意见就是分拆，具体的分拆方式大致分为以下几种。

其一，是按区域将农业银行分拆成若干个中小银行。这种建议遭到了来自农业银行管理层的反对，他们认为把农业银行拆分成几个小银行不符合农业银行本身的利益，不利于发挥其网点和规模优势，也违背农业银行一级法人多级管理的历史传统。

其二，是按政策性业务和非政策性业务拆分农业银行，可以考虑把农村的政策性业务剥离出与农业发展银行合并。但有反对意见认为由于农发行现在规模很小，局限于粮食收购环节，目前经营上也并不成功，本身可进可退，所以农业银行的政策性业务部分并无迫切需要和农业发展银行合并，可以单独成立农村政策性银行。

其三，按照业务拆分的原则，把涉农业务和非农业务分离，组建农业信贷银行和农行股份公司，后者是纯粹的商业银行。此方案考虑了农业银行面向“三农”、为新农村建设提供金融服务的任务，但银行分拆涉及新银行的设立，程序复杂，可行性不大。

总体来说，农业银行分拆上市方案并不为中央政府和农业银行管理层所认可，因为它缺乏先例，操作程序繁杂，分拆活动会破坏农业银行原有的经营体系和业务网络，也不利于在金融全球化时代参与国际竞争。

前景瞻望

中国的外汇储备数量全球第一，高达1.4万亿美元；中国也是世界罕见的用外汇储备向银行注资的国家，作为在中国注册的商业银行，以美元作为注册资本是一种创举。如果不出意外，农业银行仍将接受汇金公司的外汇注资，由于中国外汇储备过剩，农业银行获得注资已无悬念。也就是说，地球上没有人对农业银行股份制改革的成功表示怀疑。2007年10月26日中石油A股申购，这家亚洲最赚钱的公司果然有“王者归来”之风范，冻结资金高达3.3万亿元，刷新了前不久由中国神华创下的申购冻结2.65万亿元的纪录。申购新股资金量屡创新高，反映了中国流动性过剩之严重，在此情形之下，农业银行的整体上市在A股必获成功。至于在香港上市，在大陆资金不断涌入，香港股市不论是升幅还是交易均已创下历史纪录，在如此火爆的市场中农业银行IPO将非常顺利。

中国政府对国有银行的股份制改革从易到难的步骤无疑是科学的，先对不良资产较少的建设银行、中国银行进行改革，然后再对不良资产较多的工商银行、农业银行进行改革，从而提高国有银行经营效率和风险控制水平。

我们对农业银行改革的成功充满信心，但寄希望通过微观的商业银行改革来解决新农村建设所需资金的宏观问题是不现实的，因为中国农村的问题不在于“新农村”与“旧农村”之别，关键在于推动农村的城市化进程，只有中国城市化程度达到发达国家相应的水平，“三农”问题才会迎刃而解。

(作者单位：特华博士后科研工作站)