“民告官”:夹缝中生存

《行政诉讼法》出台20年,“民告官”在实践中依然面临巨大窘境

《财经》记者 叶逗逗

没想到打个行政官司这么难。”68岁的湖南老人洪仲德对《财经》记者说。

因村里的煤矿被县政府炸毁,洪仲德作为村民代表之一,于2008年11月将湖南邵阳市邵东县政府告上法院。但至今,接了诉讼材料的法院既不受理此案,也不驳回。法官只是用“民不与官斗,穷不与富斗”的“道理”,来劝说洪仲德放弃诉讼。

数番劝说无效后,法官道出了无奈:“今天受理了你的案子,明天我就得走人。”

“这就是中国行政诉讼的现状。”洪仲德的律师、北京莫少平律师事务所律师刘文告诉《财经》记者,从1989年4月4日《行政诉讼法》颁布至今整整20年,然而,行政诉讼制度,也就是老百姓俗称的“民告官”,在当前中国依然面临着窘境。

毕业于中国政法大学、拥有行政法硕士头衔的刘文律师,做了近十年的行政诉讼业务。“做的时间越长,我对行政诉讼的底气越来越不足了。”他说。 最近,他甚至想改行去“养牛”。

法院之困

“《行政诉讼法》是一个民主的里程碑,无论怎么评价都不为过。”曾经主持制定《行政诉讼法》的全国人大原副委员长王汉斌如此评价。

中国政法大学副校长马怀德,是中国第一个行政诉讼法学博士。他告诉《财经》记者,正是有了《行政诉讼法》,中国老百姓才真正在实践中明白:法治的真谛在于规范国家的公权力。

但马怀德也承认,“民告官”制度建立的20年,亦是“民”与“官”之间权利和权力不断博弈的20年。在这博弈过程中,由于体制的障碍,本应成为居中平衡力量的司法,却始终缺乏足够的权威和能力,去将这项制度发扬光大。

据最高人民法院的数据,1989年至2008年,全国各级法院20年间共受理各类一审行政案件140万件,平均每年不到10万件。而且,原告的胜诉率不到17%。

据最高法院行政庭庭长赵大光介绍,德国的人口仅8000万,每年的一审行政诉讼案件数量却在30万件左右。

中国行政案件受理率如此之低,这是因为中国行政争议少吗?――每年国家局接待件数达千万次,其中相当多的数量为行政争议;是中国行政机关的依法行政能力强吗?――、违反程序的事件各地层出不穷。中国政法大学副校长马怀德认为,真正的原因在于行政诉讼的功能没有充分发挥,行政争议不能通过诉讼的方式释放出来,“民告官”促进依法行政的制度价值没有得到完全体现。

现任北京市高院副院长王振清,作为北京市法院系统第一任行政庭庭长,曾参与中国行政诉讼制度的筹建,见证了20多年来中国行政诉讼制度发展的酸甜苦辣。他告诉《财经》记者,1986年,他接受最高法院的委派,率一些法律同仁对中国建立行政诉讼制度进行可行性调研。据王振清回忆,当他带着研究人员走访北京各个行政机关时,有些行政机关的官员称:“我们永远不会坐在法庭的被告席上。”显然,对于行政官员来讲,和老百姓坐在一个法庭里受审,非常丢面子。有些行政官员还提出,有了《行政诉讼法》,计划生育怎么搞?公粮怎么征收?

王振清认为,建立行政诉讼制度是中国政治体制改革的重要内容。正是在行政诉讼制度的推动下,中国民主法治在不断向前推进。最典型的是,现在很多行政官员已经改变了观念。近年来,全国各地的政府都在倡导行政案件首长出庭制度。比如,江苏省大部分的地级市都专门出台文件,实施行政机关负责人出庭应诉制度,并且将出庭率作为行政目标考核内容之一。

然而,对于法院来讲,审理行政诉讼案件仍然举步维艰。行政机关或出于面子的考虑,或出于部门利益相关,以种种理由来阻碍行政诉讼。

专门打行政诉讼的浙江宁波律师袁裕来告诉《财经》记者,他的一个案件涉及“温福铁路”建设的违法征地,法院一审判决平阳县国土资源局败诉。今年年初,他收到浙江省温州市平阳县国土资源局写的一份上诉状,让他觉得咄咄逼人。其中写道:“铁路是国家重点工程项目。这样一个工程项目,相关的用地程序一直没有跟上,因此上一级行政部门要下一级部门先行用地,保证国家重点工程项目按时完成……本案的判决必然会引起连锁反应,直接影响‘温福铁路’建设……”

北京市高院副院长王振清对《财经》记者坦言,行政诉讼的问题主要来自公权力机关的干预。据他回忆,曾经有个案情简单的治安案件,公民告公安机关,由于公安机关的坚决反对,区法院很难承受压力。为此,北京市高级法院、中级法院行政庭的庭长不得不先后九次到这个区法院撑腰打气。

法律修改势在必行

中国行政诉讼不畅的另一个现实的原因,是现行《行政诉讼法》局限了可诉的范围,严格限制了原告的资格。

比如,在受案范围上,行政机关的“红头文件”侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益,法院是不予受理的。例如,山东省潍坊市寒亭区政府日前出台文件,要求全区副科级以上现职干部,上半年每人至少替开发商销售一套住房;完不成任务者,按比例从所在单位已认定的全年招商引资额中扣减,个人还可能遭通报、扣工资等处罚。

类似的事件,还有贵州省贵阳市白云区政府下发文件,要求辖区各单位干部职工每人购买100斤番茄。这些都属于地方政府滥用行政权力的典型行为,在现有的法律框架下,不具有可诉性。

中国政法大学副校长马怀德认为,很多时候,“红头文件”违法要比一个具体的行政行为违法后果更严重,影响范围更广,对政府公信力的损害也更强。但是,目前的监督体系对这些“红头文件”制约很少,所以,有必要将政府制定“红头文件”的行为,纳入法院审查范围。

另外,现行的《行政诉讼法》只规定当事人在人身权、财产权受到侵害时,可以提起行政诉讼。除此之外,受教育权、知情权、游行示威等公民的基本权利被损害,能否提起行政诉讼,要取决于法律的特别规定。从实践来看,这几年,受教育权已经进入法院的审查范围,知情权也正逐渐进入行政诉讼。但是,公民基本权利的保护始终没有上升到法律的高度。马怀德建议,只要是公民的合法权益受到行政行为的侵害,就可以提讼。

此外,扩大原告的资格,引入公益诉讼制度以及建立行政诉讼调解制度,都是《行政诉讼法》修改需要考虑的内容。

十一届全国人大已经将《行政诉讼法》的修改纳入五年立法规划中,但能否全面修改还不可知。据《财经》记者了解,最高法院目前正在着手调研,准备起草一份修改的建议稿。

期待深层次变革

律师袁裕来告诉《财经》记者,他曾经过一件行政诉讼案。当他带着案件当事人到法院去开庭,当事人在法院漂亮的大楼前一下子就丧失了信心――他们的理解是,建造法院大楼的钱是政府财政拨款的,“刚拿了政府那么多钱,法院怎么可能判政府败诉呢?”

中国政法大学副校长马怀德认为,行政诉讼困境,很大程度在于法院的地方化和管理的行政化。

最高法院行政庭庭长赵大光承认:“目前,有案不收、有诉不理的现象还是存在。行政诉讼难,与现行的司法体制直接相关。”他认为,“从理论上讲,人、财、物都是地方政府管着,政府的案件,实际上法院和被告就是有利害关系。”

20多年来,法院在既有的框架下也试图作一些突破,以减少一些来自行政机关直接的干预,改善司法环境。最高法院在20年间制定了18部司法解释。2008年1月,最高法院又《关于行政案件管辖若干问题的规定》,以司法解释的形式确认了“提级管辖”“异地交叉管辖”制度。

这些制度,都是地方法官在实践过程中,为减少本地行政机关干预的发明创造。

比如,浙江省台州市中级法院原行政庭庭长陈崇冠,首创了异地交叉管辖。他2002年开始试验推行对于告县政府等重大行政诉讼案件,由中级法院指定另一个县的法院受理后,行政机关的败诉率大幅上升,到2005年三年间政府的败诉率为35.14%,比全国行政案件行政机关的败诉率高出1倍多。

北京市高级法院在2009年3月9日出台一份文件,要求北京各级法院在行政审判中保护行政相对人的合法权益。其中最大的亮点,就是要求对符合法定条件的,应当及时依法受理,以及规定行政案件应依法公开审理。

法院所有变通,因只局限法院自身的“脱困”,所以这些制度都是治标而不治本。

最近,新一轮的司法改革启动,其中有一项是关于司法经费改革。据《财经》记者了解,中央财政和省级财政加大扶持力度的,还只是西部以及经济贫困地区。法院真正实现“人、财、物”上的独立,尚未见端倪。

另一方面,目前的行政问责制度,也扩大了法院地方化所带来的弊端。

例如,江苏省如皋市最近采取了一个新举措――干部“述法”,类似于干部述职,其主要内容就是行政官员汇报有没有发生行政诉讼和行政复议案件,有多少案件败诉,有多少行政决定被撤销。

最高法院行政庭庭长赵大光对此表示担忧。他认为,这种不合理的行政追责制度,带来的负面影响要远远大于正面的影响。过分强调行政机关的胜诉率,只能使行政机关为了考核不受影响,通过给当事人或者法院施加压力,千方百计地寻求胜诉。■

中国行政诉讼大事记

1982年 第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《民事诉讼法》(试行),规定法院审理行政案件适用该法,行政审判开始有法可依。

1986年 湖南汨罗法院成立第一个基层法院行政审判庭;湖北武汉中院成立第一个中级法院行政审判庭。全国人大法工委将研究行政诉讼法列入1986年工作计划。

1987年 浙江温州市苍南县农民包郑照县政府,被媒体称为“中国民告官第一人”。尽管这并不是中国第一起行政诉讼案件,但通过此案,广泛宣传了“民告官”制度。

1989年 第七届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国行政诉讼法》,这部法律于1990年10月1日起施行。

1994年 第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国国家赔偿法》,该法于1995年1月1日起施行。

1996年 第八届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国行政处罚法》,该法于1996年10月1日起施行。

1998年 中共十五大报告将“依法治国”作为治国基本方略。

1999年 第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过《中华人民共和国行政复议法》,该法于1999年10月1日起施行。

国务院颁布《关于全面推行依法行政的决定》。

2001年 乔占祥诉铁道部,完善了中国价格听证制度,推动了《价格法》的贯彻落实。

2003年 第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》,该法于2004年7月1日起施行。

2004年 国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,这个文件被称为中国行政法典的雏形,确立了中国建设法治政府的目标。

2007年 国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》,该法规于2008年5月1日起施行。

当年,全国法院受理行政诉讼案件首次突破了10万件。

2008年 最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》和《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》,以减轻行政权力在行政诉讼中对法院的干预。