我国地铁基建资产公共化探讨

【摘要】本文以新加坡地铁的实践为例，基于准公益性户品经济分析，表明地铁基建资产公共化，能够有效提高地铁运营效率和促进地铁企业的可持续发展。我国地铁运营实施基建资产公共化具有迫切的内在需求，部分相对发达的城市也已具备基建资产公共化的基本条件，需要国家制定相应政策，促进适合我国国情的基建资产公共化运营模式发展。

【关键词】地铁运营基建资产公共化正外部性运营效率

【中图分类号】F512 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623（2012）05-0070-04

一、实施地铁运营基建资产公共化的

理论基础

实施地铁运营基建资产公共化的根本目的，在于通过解决地铁经营的巨额亏损与效率低下，促进地铁产业可持续发展。从地铁的本质特性来看，地铁的正外部性和准公益性是地铁企业巨额亏损、经营效率低下的主要原因。

正外部性是经济学的概念，指某个经济主体生产和消费物品、服务的行为不以市场为媒介，而对其他经济主体产生附加收益的现象。地铁的正外部性具体表现在：城市地铁除了带来地铁线路、车站建筑物、相关设备以及日常运营外，还使得沿线房地产增值和商业繁荣、城市地面交通通畅和环境改善、城市要素配置合理（时间节约）、促进相关产业联动发展等一系列经济效益，但这些经济效益往往不在城市地铁投资建设运营主体的财务上体现。

在正外部性存在的情况下，带有正外部效应的物品或劳务价格不能充分反映该物品或劳务所带来的社会边际效益，市场机制失去调节作用，从而造成明显的不公平和社会福利的损失。如图1，D为个人对某项带有正外部性的物品或劳务的需求曲线，而D’为社会需求曲线，由于正外部性的存在，社会需求大于个人需求；S为社会边际成本，也即供给曲线。在完全市场条件下，厂商按照个人需求曲线D与s的交点B所确定的均衡产量Qe来进行生产，该产量小于社会需求量Q*。因此，正外部性导致产出不足、供不应求和社会福利损失。

在地铁的实际运营中，由于地铁具有明显的公益性特征，地铁票价必须限制在市民可承受的交通成本范围内，因此地铁的个人需求曲线非常平坦。在完全市场条件下，地铁的个人需求曲线不可能与供给曲线相交，也就是说，地铁的建设运营是不可行的，个人愿意支付的价格无法支撑地铁巨额的投入。但是，由于地铁的外部性效应十分明显，因此其社会需求曲线将与供给曲线产生交点（见图2）。解决这一矛盾的措施主要有两种：一是政府按照边际效益大小发放财政补贴，使得地铁的个人边际效益同社会边际效益达到相一致的水平，即通过补贴使个人需求曲线D向上平移直至与供给曲线s交于E点；二是明确那些受到城市轨道交通正外部效应影响的财产所有权，允许运营主体向享受这部分社会福利的民众收取部分租金，实现正外部效应的内部化，即使个人需求曲线D向社会需求曲线D’靠近，以至重合。

基建资产公共化的运营模式通过综合运用上述两类措施，达到减少社会福利损失和促进地铁经营效率的目的。一方面，政府承担地铁建设的全部费用并无偿交给企业进行运营，降低了企业的运营成本，相当于间接发放补贴，缩小个人边际收益与社会边际收益的差距；另一方面，在地铁的运营部分引入市场机制，明确运营企业的财产所有权，鼓励企业通过市场化的运营方式实现地铁和企业的可持续发展。具体来讲，运营企业通过制定市场化的票价定价机制，使地铁运营得以盈利，同时，取得地铁场站周边的物业开发权，从而获得因开通地铁而带来的部分地价升值，实现部分正外部效应的内部化。该模式通过降低企业运营成本和实现市场化经营，使企业能够在较低的价格上实现盈利，兼顾社会效益和经济效益。

二、新加坡地铁基建资产公共化的实践

新加坡地铁又叫大众捷运系统，于1987年开通，目前线路总长129.7公里，有79个车站，4条主干线将机场、码头、商业中心和居民聚居区有机地连接起来。新加坡地铁实行所有权和经营权相分离，政府拥有地铁基础设施的所有权，而私人企业则通过与政府订立特许经营服务协议，获得地铁的经营权，并负责车辆等机电设备的投入、维护和更新等。

在投融资方面，新加坡国土运输局承担基础设施（包括车站、轨道、地铁洞体等）的全部建设费用以及初始运营资产的购置费用，其中大部分资金来自财政部对陆管局的拨款和陆管局自身的借贷资金，其余部分资金来源于陆管局的收入，包括法定收费、罚款等项目。地铁的运营资金则由私人企业自行筹集，政府在进行初始投资后，不再对运营资产进行大量的投资，地铁运营企业通过市场化营运的方式谋求可持续发展。政府在地铁基础设施建设完成后，将其无偿交给企业按市场运营模式进行经营（政府向企业收取1新元的名义租金），同时，将地铁初始运营资产折价卖给运营企业。这一举措能有效降低地铁运营公司在运营过程中由初始设备投资所形成的成本压力，使之能够获得一定的运营收益。

在具体的经营方面，新加坡政府舍弃欧美国家每年给公共交通部门大量财政补贴的方式，只负责进行宏观控制，为企业配备优秀的经营人才，营造必要的市场环境，建立相应的政策法规予以支持和约束，加强监督和安全管理。地铁运营企业（包括新加坡地铁公司和新捷运SBS公司）负责营运及保养系统并有权获取收入，在特许权期内，负责营运资产的替换。地铁运营企业完全按照市场化原则运作，依靠市场手段降低营运成本、寻求利润空间，在地铁运营效率提高的同时，保障向公众提供高效优质服务，兼顾经济效益和社会效益。

综上所述，新加坡地铁运营模式的主要特点有：一是地铁作为公益性项目由政府承担建设费用；二是政府不干涉运营收入也不对日常运营开支进行补贴，让企业独立经营；三是由政府设计指定运营规则，以保证轨道交通的公益性性质。三、实施地铁运营基建资产公共化的意义

首先，降低企业运营成本，减轻政府财政负担。车站、轨道、隧道建设具有投资巨大、赢利空间小的特点，企业承担前期的投人，难以获得盈利。由政府承担地铁的建设，并且在地铁建成后无偿交给企业经营，直接降低了企业的运营成本，间接对居民搭乘地铁进行补贴。此外，在地铁基础设施建成后，政府不再进行投入，可以有效减轻政府财政负担。因为，根据张晓莉等（2010）的测算.地铁运营的后续投资在数量上至少3倍于初始投资。以深圳地铁1号线的运营实践为例，其后期30年的财政支出总额是前期一次性投资总额的7.15倍。

其次，引入市场机制，提高地铁运营效率。在市场经济条件下，部分资产公共化运营模式可发挥政府有限资金投入的杠杆作用，使地铁经营主体以银团贷款、企业债券、短期融资券、融资租赁以及股权融资（包括上市融资）等市场化方式，实现社会资本参与地铁领域投资，促使地铁产业的快速健康发展。在市场经济条件下，地铁经营主体可为高级人才提供具有竞争力的工作环境和待遇，促使优秀人才不断流向地铁行业，保障城市地铁规划建设速度和运营服务效率。

最后，提高地铁服务质量，发挥更大外部效应。基建资产公共化运营模式实现地铁所有权和经营权的分离，在一定程度上促进企业和政府明确各自的分工。地铁经营企业为提高收益，将努力提高服务质量。政府则可以专注于结合城市整体布局的地铁线网规划，并以延展场站上盖物业、周边土地资源开发经营，这不但可缓解城市低收入人群住房难问题，促进城市土地资源的利用效率，而且为城市轨道交通保障稳定的客流，促使城市轨道交通投资发挥更大效益，进而优化社会效益。

四、我国地铁运营实施基建资产公共化的基本条件

从国外先进城市发展地铁的实践来看，财力雄厚、人口较少、工业化基本完成的欧美发达同家，土地私有化程度较高，加上公共财政体系较为成熟、公共监管机制比较完善等原因，大多选择了由政府全资建设地铁并补贴地铁经营亏损的“事业制”运营模式。我国的情况则相反，城市人口众多，工业化程度低，城市土地所有权归国家所有。城市财力相对有限，因此，完全有可能也有必要实施基建资产公共化的运营模式，但需要具备以下基本条件。

1.城市的交通运输服务业发达。首先，地铁运输部分引入市场机制的重要根据，在于地铁替代竞争的存在。只有城市的交通运输服务业发达，公交、私人出租等交通运输方式十分成熟，具有运营良好的市场，才能与地铁运输形成良性的市场竞争，保证地铁运输不处于垄断的地位，市场机制才能在地铁运输中有效发挥资源配置的基础作用。如果地铁运输处于垄断地位，则无法形成市场化的票价定价机制，企业为攫取私利而定价过高并且减少服务，使社会福利损失。其次，只有城市的交通运输服务业发达，才能形成公交、出租车与地铁站无缝接驳的合理城市交通网络布局，使地铁能够最大限度发挥作用。

2.政府财政资金充足。实施地铁运营基建资产公共化，政府必须全额承担车站、轨道、洞体等地铁基础设施的建设。目前，地铁的造价大都在5亿元/公里左右，一条线的建设动辄上百亿元，洞体的挖掘和场站的建设同样价格不菲，因此，要求政府财政资金充足，具备较高的融资能力。

3.市场秩序法制化。城市地铁实施基建资产公共化运营，首先要依靠法制来约束经营主体行为，在界定和保护产权基础上，明确经营主体的权责利；其次，依靠法制规范政府角色和职能，减少政府对经营活动的任意干预；第三，依靠法制建立符合公众公共服务需求的表达机制，维护公民作为消费者的经济权利。

从以上的分析可以看出，并非所有目前筹划建设地铁的中国城市均可适用基建资产公共化的地铁运营模式。只有城市化程度较高、经济发达以及市场化进程较快的城市如北京、上海、广州、深圳，才能有效发挥基建资产公共化运营模式提高地铁运营效率、优化民生质量的作用。

五、政策建议

一是加强地铁建设投融资模式的研究。由于地铁在初期的一次性投资巨大，结合我国城市财政资金相对不足的特点，政府应加强在地铁建设投融资方面的研究。根据外国先进城市的经验，应合理运用PPP、BOT、BT、TOT等项目融资模式，同时拓宽资本市场融资渠道，灵活使用债务融资、ABS和股权融资等融资工具。

二是建立市场化的票价定价机制。伴随着城市社会经济的发展，为满足人们对城市地铁不断增长的需求，城市地铁经营企业需要不断追加投资，以提高城市地铁服务的供给能力，客观上要求在票价制定时，能够保证城市地铁经营企业形成一定的自我积累、持续投资的能力。具体来讲，政府需要给予城市地铁经营企业一定自，提升城市地铁的经济效益和社会效益。首先，测算城市居民交通支出的承受能力，以此作为制定合理的票价上限值的参考；其次，赋予城市地铁经营企业对票价进行微调的权力；最后，除对普通单程票价格加以厘定外，鼓励城市地铁经营企业研究开发各种特种车票并对其自主定价，按照地铁经营企业提议，听证会通过，政府主管部门批准的方式，使票价能基本反映成本状况。

三是完善政策支撑，加强法规制度保障。我国应加快研究保障地铁基建资产公共化运营模式建设，和可持续发展的整体政策框架，创新城市地铁管理体制机制，完善城市地铁经营企业对经济效益和社会效益的双重考核机制，积极探索城市地铁沿线灵活弹性又不失公平的土地出让机制，从而进一步内部化地铁的正外部性。同时，考虑到一个城市地铁线网建设往往需要几十年乃至上百年的实践，城市地铁发展政策和机制必须具有连续性和一致性，应以国家或地方法规的形式相对固定下来。