叩问非税膨胀

我国非税收入激增，以统收统支财政管理体制被打破为背景，又以转型时各类经济主体释放自主性与创造性的强烈需求为依托。

近年来，我国非税收入增势迅猛，一些市县非税收入甚至超过税收收入，成为名副其实的“第二财政”。审视现行的非税收入制度，客观说，它的产生是以统收统支财政管理体制的打破为背景的, 其发展则是以体制转型时期各类经济主体释放长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托。就其具体原因，主要有以下几个方面：

政出多门竞相收费的机制，与行政体制改革的长期滞后有关。政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而在体制转轨和政府职能转换的过程中，每次体制变革都容易衍生出一些靠收费“吃饭”的部门，行政机构陷入精简――膨胀一一再精简――再膨胀的恶性循环之中。预算内财力无法满足政府日益增长的开支需要，于是非税收人就成了支撑政府运转的一种选择。

分税制改革下地方政府事权扩大与财权紧缩的背离刺激非税收入发展。财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。分税制改革中， 中央政府在向地方政府和有关部门分散事权的同时， 对原来归地方政府支配的财力进行了重新配置， 地方政府为了强化自己的事权，在资金支配权有限的条件下， 往往选择“自力更生”的道路，通过扩张预算外资金和非预算外资金来实现。越是基层, 其配置的事权越多, 相对于事权的财权却呈现缩减趋势。因此， 越是基层政府部门， 特别是作为财政最基层的两级县乡财政， 其事权和财权的配置越不明晰, 差距也越大,地方政府有关部门的各种收费项目越多，管理也越混乱。即使在中央三申五令下, 其对非税收入的征收力度也没有多大改变。可以说,分税制本身的体制安排直接刺激了非税收入的征收。

政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，公职人员工资收入不仅很快变得不再令人羡慕，而且与企业、经商单位中非公职人员收入水平的差距显著扩大，刺激政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手段五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，曾归入“制度外”。非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下，利益驱动尤甚。收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除一定比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后，还有不少暗中的“挂钩”关系。这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要动因。

非税收入管理主体相互交叉、多头控制的运行机制激发了非税收入的异常发展。当前具体的收费项目管理, 往往由两个以上的部门共同管理。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，不利于区别对待加以合理化；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，认识和处理问题的出发点存在差异，加之法律约束乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准就转移到另一个部门审批，以某种名目得不到批准就换个名目审批，因而成为导致非税收入无序扩张的一种体制性因素。

财政分配法律地位的不明确及地方税收立法权缺失影响非税收入非正常发展。从立法权的角度看,我国的《预算法》中并没有就财政分配的主体地位做出明确的规定,这就使得财政对非税规模的控制缺乏法律依据。而且,在现行分权型体制下,收费立项权是由中央与地方分享,为保障地方行政经费和投资资金,地方政府、地方行政部门也往往倾向于采取收费的形式来作为融资渠道。

国家某些重大基本建设项目预留资金缺口是某些收费和基金等非税收入项目出台的重要原因。大规模的基础设施和重大工程建设需要巨大的资金投入，政府财力则显得不足，这些重大的、影响经济社会发展全局的、战略性工程的开工建设又时不我待，这种建设资金缺口就往往通过开征新的基金、收费等非税收入的方式来弥补。

（作者供职于财政部财政科学研究所）