农村公共服务设施规划初探

【摘 要】随着国民经济的快速发展，党中央越来越重视农村基本公共服务设施建设，在建设社会主义新农村的诸多举措中，不断完善农村基本公共服务体系成为重中之重。笔者针对农村公共服务设施建设现状及规划进行了阐述。

【关键词】城乡建设；公共设施；问题；原因；规划建设

公共服务设施是指具有非竞争性和非排他性特征的主要由政府部门提供的公共产品，包括行政管理、教育、医疗、文化体育和社会服务设施等。农村公共服务设施是相对城市公共服务设施而言，是指为满足农村社会的公共需要，为农村社会公众提供范围较广泛的、非盈利的公共产品劳务和服务行业的总称。近几年，城乡统筹战略的提出，加快了农村地区公共服务设施建设，促进了城乡公共服务均等化，在缩小城乡差距方面发挥了重大的作用，同时也是当前改善农村生产和生活环境最直接的途径。

1 农村公共服务设施建设现状及存在问题

由于我国农村与城市社会经济发展的客观发展历程及公共服务供给决定的制度效率，与城市居民相比，我国农村居民享用的公共服务水平较低。主要表现在以下几方面：

1.1 最基本、最急需的基本公共服务设施保障不足

基本公共服务的供给是缩小城乡差距、改善农村居民生存状态和生活水平的重要途径。但是目前农民最关心、最基本、最急需的基本公共服务的供给建设滞后，保障不足。看病难、看病贵问题，子女上学难、费用高问题是农民最期望解决的基本公共服务，同时农民在养老、就业等公共服务方面同样具有较高的需求度（见表1）。

表1 农民最关心、最基本、最急需的基本公共服务

1.2 农村公共服务设施之间缺乏协调

农村公共服务设施的配置大部分没有经过统一规划，建设的随意性比较大。不同公共服务设施过度的分散建设造成空间上的支离破碎和用地的浪费；同类公共服务设施由于各行政主体和部门对建设的方式、时间和使用等问题意见不统一，造成重复建设，资源浪费。

1.3 农村公共服务设施供给不足

农村公共服务供给总量不足，基础设施比较薄弱，医疗、教育、文体设施等公共服务水平相对偏低，部分农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得基本的公共服务。另外，长期以来我国城乡社会保障制度处于分割状态，农村社会保障性项目建设亟待加强。城乡公共服务设施差距主要表现为：

（1）医疗卫生资源水平较低。拥有全国人口近70%的农村仅享用了约20%的医疗卫生资源，农村每千人拥有的医院病床数约是城市的1/6，卫生技术人员数是城市的1/4。

（2）城乡教学设施差距较大。根据第二次全国农业普查对全国34756个乡镇和637011个村的基础教育设施调查显示，至2006年底，全国有幼儿园、托儿所的村的比重为30.2%，有小学的村的比重为32.4%，有中学的村的比重仅为5.8%。

（3）基层文化体育设施缺差太大，布局不合理。 2006年末，全国有图书室（文化站）的村占全部村的比重仅为13.4%，有体育健身场所的村仅为10.7%，有农民业余文化组织的村为15.1%。

（4）社会保障方面，农村敬老院建设进展缓慢。农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。农村养老保障体系建设滞后，一是覆盖面窄，二是水平较低。

1.4 农村公共服务设施配置区域不平衡

东部地区城镇化水平高，城镇较为密集，交通也较为发达，依托小城镇公共服务设施建设基本能满足对乡村地区的服务。但中西部地区，城镇化水平低，城镇较为稀疏，人均享有资源明显匮乏。

1.5 农村公共服务设施建设标准的问题

多年来，国家公共服务设施仅对城市居住区和镇建设有相关的规范标准和管理要求，而关于农村公共服务设施建设标准方面缺项，没有具体提出对农村公共服务设施建设的规划及配置要求。

2 农村公共服务设施建设现状的原因

造成农村公共服务供给现状与城镇差距之大的原因是复杂的、多方面的。

2.1 历史原因

长期以来我国存在着重城镇轻农村的思想以及由此产生的二元经济结构，使得财政资金更多地投向城市和工业的发展，而忽略了农村经济建设和农村公共物品的提供，缺乏城乡统筹、系统协调的公共服务设施建设规划。

2.2 投资主体单一，投资不足

农村公共服务设施属于公共物品的范畴，在消费上的非排它性和非竞争性使得它区别于一般的私人物品。如果由私人投资会导致供给的缺失或消费的闲置与不足，因而长期以来农村公共服务设施就被当成了“福利品”，政府几乎成了惟一的投资者。然而，政府拨款毕竟是有限的，没有能力来承担并供给全部的公共设施和服务。

2.3 相关规范和标准指导不足

对农村公共服务设施规划指导方面的规范标准存在欠缺，对建设农村公共服务设施的指导不够具体。相关规范的不足使得农村在公共服务设施建设中缺乏依据，对农村公共服务设施要建什么、怎么建都不明确。

3 城乡统筹背景下的农村公共服务设施规划建设

由于城乡的地区差异和面临问题的不同，对于农村地区的公共设施规划的方法也有所差异。根据统筹城乡公共服务设施建设，推进城乡基本公共服务均等化的要求，制定适宜农村地区特点的公共设施规划模式。

3.1 农村公共服务设施规划原则

（1）以城带乡，统筹发展原则。将农村公共服务设施规划纳入村庄规划的一部分，统筹协调并充分利用城市设施资源，差别配置，实现资源的共享和综合利用，以实现城乡公共服务设施的一体化。

（2）远近兼顾原则。既要考虑近期需求，又要充分考虑到人口老龄化和城镇化的长期发展趋势，适应农村地区未来人口分布变化。

（3）以人为本原则。从实际出发，帮助农民改善农村最基本、最基础、最急需的公共服务设施项目（见表1）。公共服务设施布局应与城乡居民点布局、城乡交通体系规划相衔接，尽可能贴近农民，生活便捷，共享方便，为创造良好人居环境和构建和谐社会创造条件。

（4）因地制宜原则。不同类型的村庄，应结合自身周边的建设情况采用不同的设置标准。

（5）集中布置原则。农村公共服务设施应尽量布置在村民居住相对集中的地方，同时考虑到公共服务设施项目之间的互补性，应将各类设施尽量集中布置。如文化体育设施、行政管理设施可适当结合村的公共绿地和公共广场进行集中布置，从而形成村公共中心，也为村民的休闲、娱乐、体育锻炼、交流等各方面的需求提供便利。

3.2 农村公共服务设施规划布局

公共服务设施应结合村庄性质、规模、经济社会 发展水平及周边条件等实际情况配置（见表2）。

（1）对于人口密集、交通便捷的东部地区，村庄公共服务设施可结合镇（乡）基础设施配置，公共服务设施规模可适度降低。

（2）人口密度较低、较为分散的西部地区，村庄可能承担较多的服务职能，公共服务设施规模可适度扩大。

（3）村庄公共服务设施布局主要可以分为集中式和分散式两种形式。通常村庄的人口和用地规模都较小，但需要配置的类型却不能少，因此，为集约用地，方便实用，各类公共设施应根据村庄总体布局，尽可能采用集中式布局，形成村庄公共活动中心；只有不适合与其它设施合建的或者服务半径太大的时候，才采用分散布局的方式，分散式布局应结合村庄主要道路形成街市。农村新的居民点布局应采用集中布置形式。结合居民点的具体布置情况及所辐射区域的服务人口进行公共服务设施配置。

4 结束语

总之，农村公共服务设施的配置水平的提高是新农村建设的重点，也是社会主义新农村规划建设的主要内容。因此要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，规划先行，因地制宜，突出特色，统筹城乡发展，提高农村管理和服务水平，扎实推进农村公共服务设施建设，加快推进社会主义新农村建设。

参考文献

[1]吕微 唐伟.农村公共服务体系建设的现状及对策建议[J].中国行政管理，2009.07

[2]方雪 沈山 林立伟.农村社区公共服务设施配置探讨———以江苏省邳州市港上镇前湖村为例[J].安徽行政学院学报，2010.02