如何加快甘肃城镇化进程

甘肃城镇化存在的问题

城镇化水平低城镇化与工业化是互相推动、互为因果的关系。城镇化进程一般用城镇化水平来反映。城镇化水映一个城市的综合发展水平、发展阶段及文明进步程度。国际通行标准认为：城镇化水平在30％以下为城镇化初级阶段，在30％―70％之间为快速发展阶段，70％以上为发展成熟阶段。按此标准，中国已进入城镇化快速发展阶段，上海、北京、天津３个城市已进入城市发展成熟阶段。甘肃城镇化进程的总体情况良好――近年来，城镇化水平的增长速度要高于前10年，但由于历史和自然的原因，目前尚处于城镇化的初级阶段。根据2000年“五普”时全国各地城镇化水平排序和2002年全国部分地方社会统计公报公布的城镇化水平，在西部12省区中，甘肃的城镇化水平排在第９位，位居西北五省区最末位。

城镇化发展步伐滞后于非农化，二者的协调程度有待进一步改善统计显示，截至2003年底，甘肃的城镇化水平为27.38％，而非农化比重则为18.10：81.90。如果从就业方面来考察，三次产业的比重分别为：58.91：18.68：22.41。很明显，第一产业承担着就业的主要任务。而第二产业又属于资本密集型和劳动密集型的产业，相应的第三产业又属于传统的产业。从这个角度讲，加快甘肃城镇化的主要任务：一是加快农村剩余劳动力向城镇转移的步伐；二是以现有的县城和有条件的建制镇为基础，以特色资源为基础形成有一定市场竞争力的特色经济；三是大力发展城镇非公有制经济，不失为扩大城镇就业的一剂良方；四是着力发展第三产业，尤其是新兴的第三产业，也有利于扩大城镇就业，加速城镇化进程。

城镇体系结构不合理从结构来看，甘肃的16个城市中，特大、大、中、小城市比例为1∶0∶2∶13，呈“工”字型，而全国这一比例为1∶1.32∶5.84∶9.86，呈“金”字型。很明显，甘肃没有大城市，中等城市的数量偏少。按照城市规模划分原则，甘肃非农业人口上100万的特大城市只有兰州市；没有非农业人口在50万至100万人的大城市；非农业人口在20万至50万人之间的有天水市（31.2万人）、白银市（28.25万人），其他13个城市均为非农人口在20万人以下的小城市。可见，甘肃的城镇结构主要是以小城市（镇）为群体、特大与中等城市之间存在断层的结构。65个县城中，人口规模在3万人以下的占一半，2万人以下的约25个。所以我们说甘肃的城镇体系是大的太少，小的太小。

城镇基础设施欠账多、差距大近年来，随着经济发展水平的提高和投资的增加，全省城镇基础设施建设有了长足的进步，特别是城镇基础设施投资总量2002年与1990年相比增长了12.2倍。但是，城镇基础设施人均拥有量的增长速度明显慢于基础设施总量的增长和社会发展的需要，甘肃人均日生活用水量、自来水普及率、万人拥有公共交通车辆、燃气普及率、人均拥有道路面积、人均公共绿地等重要基础设施指标等，均处于西北地区的倒数第一、二位，从而导致甘肃部分城镇供水不足、排水不畅、交通拥挤、防灾能力较弱等问题较为突出。同时，城市生态环境脆弱、绿地较少、废弃物没有得到有效处理，环境质量下降趋势也远没有得到遏制。

城市功能分工和区域布局不合理各城镇之间产业结构趋同，横向联系松散，各自优势难以发挥。

政策建议

走非均衡发展的道路“发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础”，进行重点突破。发展县城，目前应重点突出两点：一是加强县城交通、通讯、给排水、供电、供气、供热和污染治理、防灾减灾等基础设施的建设；二是结合农业产业化和县域经济工业化来规划县城的发展方向；三是在大力发展社会主义市场经济的条件下，城镇土地和公共设施可以作为产业来经营，因此，可以调动社会力量来建设城镇。

“消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。”从流动的方向上看，一部分可以流向大中城市，一部分流向小城市，一部分流向小城镇，还有一部分就是流向国外。一是积极推进城镇户籍管理制度改革。从“十五”开始，力争用5年―10年的时间，全面建立我省新的户籍制度，按职业、居住地进行人口户籍登记，逐步用身份证制度代替户籍制度。按照从大城市到小城镇的顺序，建立由紧到松的户籍政策，特大城市兰州执行有条件的户籍制度，天水、白银等大中城市有选择和有限度地放开户籍制度，县城和小城镇全部放开。二是放宽城市引进人才的户籍政策，提高城镇人口素质。对于有突出贡献的科研人员及高校的专家、学者，可优先解决其配偶、子女城市户口；被城市企业招聘或经省、市人才交流中心接收的具有中级以上专业技术职称的，可由本人或企业向公安部门申请准予落户。在城镇投资、兴办实业的公民及其直系亲属，凡在城镇有固定的住所，有稳定的职业或生活来源，可申请准予在城镇落户。三是加强城市流动暂住人口管理力度，凡来城市务工的外来人员必须凭身份证先到辖区派出所申报暂住户口，申领《暂住证》。四是全面放开县城及小城镇户口，使农村剩余劳动力就近有序地向城镇流动。

构建“一轴、一圈、四片”的省域城镇布局“一轴”是指依托西陇海兰新线和与其相合的国道公路干线为城镇发展布局的轴线，主要包括天水、秦安、甘谷、陇西、定西、榆中、兰州、永登、武威、金昌、张掖、酒泉、嘉峪关、玉门、敦煌等城市、县城及县以下重点小城镇。其中天水市是该轴线上仅次于兰州市的区域中心城市；河西地区东西跨度大，应当按照多中心的区域城镇体系进行规划和建设。西陇海兰新线是西部大开发的重点经济带。“一圈”是以兰州为核心，包括中川、榆中、海石湾等卫星城镇和白银、定西、临洮、临夏、永登等城市在内，交通便捷、联系紧密的兰州城市圈。白银市是该城市圈的副中心，兰州市与白银市相互支持，共同构成西北地区跨省区的中心城市，同时也是省域中心和甘肃省中部区域的中心城市。“四片”是发展以平凉市、西峰市为主的陇东城镇片，以天水、武都、成县为主的陇南城镇片，以合作为主的甘南城镇片，以武威、张掖、酒泉、嘉峪关为主的河西城镇片。每个城镇片均包括区域内的所有县城和重点小城镇。

因势利导，加快城市圈、都市圈和城市带、都市带建设的步伐一是以现有的地级市为中心，以产业为依托，逐步建立城市圈。二是优化兰州市城市空间结构。即以兰州市为中心建立都市圈。也就是说，要根据发展基础、条件和宏观环境，科学确定兰州市城市经济职能，从市区、市域、城市圈等不同地域层次，合理规划城市发展空间，扩大中心市对近邻城镇的带动和空间关联能力。积极发展中川、榆中、海石湾等卫星城镇，适应城市扩张要求，调整大城市地区空间结构。促进白银、定西、临洮、临夏、永登等城镇的发展，形成以兰州为中心、空间联系快捷的大城市圈。根据城市之间的经济互补性，处理好城市圈内中心城市与卫星城市（镇）、城市（镇）之间的分工协作和交流关系，实现兰州市和兰州城市圈的整体协调和可持续发展。然后，向西连接武威、张掖和酒泉、嘉峪关，向东连接天水、平凉、庆阳，并与西安都市圈连接，建成横贯整个西北地区的城市经济带。届时，原有的行政区划将被淡化，取而代之的是经济区划的概念。我们相信，只要坚持改革，因势利导，未来20年甘肃的经济、社会与可持续发展必将走向繁荣。

统筹城乡发展，走工农业和大中小城市和小城镇协调发展的道路这里主要要把握好以下几点：一是建立统一的城乡社会保障体系。这样做，不仅有利于计划生育政策的落实，而且也是实现老有所养，全面建设小康社会的必然选择；二是既要进行绿色城镇的建设，更要进行绿色乡镇的建设。近年来，随着绿色城镇和生态城镇的建设，有部分地区将那些污染环境的产业转向周边的农村和乡镇，进而导致城市生态环境的改善是以乡镇生态环境的恶化为代价的。这是一种极其有害的理论和做法，应当禁止；三是尽快打破城乡劳动力市场分割的局面。尽快建立城乡统一的劳动力市场，不仅有利于劳动力的合理流动，降低流动成本，而且也有助于提高农业的劳动生产率和机械化操作的水平；四是工业的发展可以依托于当地的资源进行深加工。这里本身就隐含有一个非常重要的前提，即农业的发展是工业发展和城镇化加速的基础。

走经营城市的道路即把城市中的可经营资源如城市土地、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等有形资产，以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形的资产，通过对其使用权、经营权、冠名权等相关权益的市场运作，最大限度地盘活存量、引进增量，广泛利用社会资金进行城市建设，以实现城市资源配置的最优化和效益的最大化，实现城市的自我滚动、自我积累、自我增值的新的城市建设和管理模式。根据市场机制发育的阶段性和城市政府对竞争的不同适应程度，城市经营也因此可划分为三个阶段：初级阶段，仅仅着眼于如何解决城市基础设施资金短缺――属于城市公共设施“投融资体制改革式城市经营”。第二阶段，已考虑到如何提高城市自身整体的市场价值，即将城市作为最大的国有资产来进行保值增值式的经营，也就是所谓的“整体资产增值式城市经营”。这两个阶段属于狭义式城市经营。第三阶段，即“广义的城市经营”，包括了影响城市竞争力的所有方面。在这方面，可以以现有的地级市为试行重点。

培植和壮大城镇经济主导产业城市产业经济的发展是城镇化进程的内在动力。城市产业经济的发展，要以市场为导向，以提高竞争力为核心，依靠科技创新和技术引进，发挥资本纽带作用，大力推进产业结构的优化和企业资本的重组；提高第一产业单位产出，壮大第二产业实力，加快第三产业发展，依托当地资源优势和产业优势，突出发挥比较优势，优化区域经济布局，提高经济增长的质量和效益。城镇产业发展的重点：一是对农业结构进行战略性调整，发展特色农业和城郊农业，加快农业产业化的进程。二是以提高企业竞争力为核心，用高新技术改造和提升传统产业，调整产品结构，降低产品成本，尽快把甘肃建设成全国重要的综合性高新石化基地、有色冶金新材料基地，大力开发新产品，发展深加工，延长产业链条。三是以生物医药、新材料和光机电一体化为重点，大力推进高新技术产业的发展，提高高新技术产业在国民经济中的比重。四是加快旅游、金融保险、信息服务、中介服务、社区服务等新兴服务业的发展，大力发展第三产业，增强城市对要素的聚集能力。五是以落实和完善优惠政策为突破口，鼓励非公有制经济发展，参与基础设施和生态环境建设。城市产业经济的发展要注重特色，突出比较优势。按照“点线面”布局的原则，以兰州为重点，以西陇海兰新线为依托，充分发挥中心城市和城镇的辐射、带动作用，促进区域经济的协调发展。

――兰州城市圈。以兰州、白银为中心，以发展技术密集型和资本密集型产业为主，重点发展新材料、生物工程、新医药技术、机电一体化、电子信息技术等高新技术产业；强化兰州对周围地区的辐射、带动能力，使其尽快成为西部重要的现代化交通通信枢纽和经济、科技、商贸、金融、信息中心，提高第三产业的比重及其对劳动力的吸纳能力。

――陇南城镇片。依托资源优势和产业优势，大力发展旅游业和矿产品、中药材、农产品等原料的现代加工工业，优化机械电子和轻纺工业的产业结构。加强天水市的“龙头”作用，进一步活跃同陕西、四川等周边城市的商贸流通和经济协作。

――陇东城镇片。抓住宝中铁路贯通、长庆天然气开发、华亭煤田综合开发利用和平凉电厂建设的机遇，重点发展天燃气化工、煤化工及其综合利用；围绕退耕还林还草和生态建设，大力调整种植业结构，发展特色农业和规模经济，积极促进农产品和畜产品的加工增值。

――河西城镇片。巩固有色冶金、精细化工的基础工业地位，降低产品成本，调整产品结构，延长产业链条，以生产过程的技术经济联系和产销联合为纽带，积极促进大型企业与中小企业之间的联系；充分发挥比较优势，培植农副产品加工业的规模化经营；以敦煌莫高窟为“热点”，以丝绸之路文化为内涵，大力开发河西走廊旅游带。加强同青海、新疆、宁夏、内蒙古等周边地区的商贸往来。

――甘南城镇片。充分利用资源优势，大力发展以拉卜楞寺、桑科草原为代表的旅游业，加大对草原、森林的植被保护措施；推广新技术和新机制；促进畜牧业高效、优质和规模化发展；提高对中药材、畜产品等原料的现代加工水平。积极扩大对外开放和交流，密切同周边地区的经济联系。

着力进行资源性城市的改造一是合理利用矿产资源，保护矿区生态环境；二是调整产业结构，发展新兴产业；三是加大新区开发建设力度，合理布局生产力；四是以市场为导向，加强对外交流与合作；五是调整所有制结构，大力发展非国有经济。另外，国家有责任帮助和促进其进行一系列的结构转换。(1)建议国家在资源性城市进行经济体制转换时期，特别是针对资源开采已过高峰期的城市，国家在资源补偿费、排污费等方面加大返还比例；在税制改革中，将中央和省属企业的所得税变为中央和地方共享税，并在共享比例上给予倾斜。(2)针对资源性城市在经济运行过程中的实际困难，建议国家在上市公司的审批方面适当放宽政策，支持资源性城市具备替代能力的新的产业筹集资本，以获取更多的发展资金。(3)国家在资源性城市产业结构调整过程中，对资源性城市基础设施建设、环境治理、生态保护应给予投资倾斜，扶持资源性城市矿产品的深加工及加工转换，开发新的经济生长点。(4)结合体制改革，国家应帮助资源性城市进一步打破产业和企业的条块分割管理体制，促进城市多元化发展和大型企业集团的组建。(5)加快大中型国有企业建立现代企业制度的进程。(6)对资源开采进入后期、城市建设条件和区位条件较差的资源性城市，因无法在原来的旧城区域内进行新产业培育和产业替代，国家有必要帮助其进行产业和劳动力的空间转移。

(作者单位：甘肃省统计局；兰州商学院学报编辑部)