国际法规论文：核能安全国际法规评述

作者：甘继刚 单位：湖南师范大学

核能发电的发展势头不减当今核电、水电、火电并称世界能源的三大支柱，对核电的关注已然成为国际“大气候”，美国政府已经计划将投资11亿美元建造新的核电站，扩大其核能发电的比例。欧盟由于对俄罗斯天然气供应的担心，使得欧洲国家寻找其它替代能源，核电也是各国最为倾心的能源选择。法国政府的电力75%来源于核电。近年来德国国内又重新出现了关于核能利用的争议,许多人认为为了履行《京都议定书》规定的减排义务,仍有必要继续利用核能。[2]英国也表示将调整能源战略计划，届时将达到24台核电机组。荷兰曾经是个反对核电的国家，但是现在已经着手兴建第三代轻水反应堆。捷克、罗马尼亚和保加利亚也在筹划兴建新的核电站。比利时和瑞典两国已分别表示，拒绝在2010年和2015年之前关闭其核反应堆。韩国的核电计划到2015年之前建造12台核电机组，核电将占到全国总发电量的45%。日本是一个核电大国，到2010年核能发电已经占日本电力需求的40%。中国也在大力发展核电，并在新建几座核电站。核能发电将在未来一个时段里成为各国能源政策的一个主流。因此核能安全的国际法规制有其迫切性和完善的必要性。（三）国内法保障核能安全的软肋。核能的发展离不开法律的规范，《核能法》对核能开发、设计、发展、运行、安全监管都起了一定的规范作用。然而一但出现核安全事故，应对核灾难就显得捉襟见肘，国内法的作用就成了核能安全的软肋。从形式上看，日本已经基本形成了由国内法和国际法组成的体系完整、管制细密的维护核电安全制度框架。但从实质上看，其国内法体系中存在不少值得省思的结构性问题。[3]因为核损害的跨国性与灾难性，仅凭各国一己之力难以消除危险，核安全故事的紧急处理、信息公开、国际组织的救援都涉及国际因素，需要专门的国际组织参与，国际法律规范。因此联合国1975年建立了IAEA国际原子能机构，旨在促进原子能对世界和平、健康和繁荣做贡献，并建立了一套制度体系，制定了一系列核安全制度的法律框架。

核能安全现有的法律框架体系及其缺陷

（一）核能安全的条约基础具有法律约束力的国际条约在核能利用和涉核紧急事故方面，发挥了十分重要的作用，在IAEA的组织协调下民用核能利用领域通过了，《核安全公约》、《泛燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》等公约。IAEA公约构成了国际有关核能和平利用及安全的主要法律框架。[4]通报公约和援助公约是切尔诺贝利核爆炸事故后制定的两项公约，公约旨在，在核事故发生后，尽量减少损害的后果。加强各国核能安全发展和利用方面的国际合作，形成国际合作的援助体制。核安全公约是国际核安全条约框架中最重要和最基本的条约。泛燃料公约是核废料处置最重要的全球性公约。IAEA组织协调下的核能安全条约共同构成了核能安全国际法规制的条约基础。（二）（IAEA）核能安全的安全标准1975年以来，国际原子能机构（IAEA）开始计划制定核电站安全操作守则和安全标准，并逐步形成了一套非常全面的核安全法规体系。原子能机构的安全标准享有原子能机构《规约》确定的法律地位。该规约授权原子能机构制定适合于核辐射相关设施和活动的安全标准并规定适用这些标准。安全标准反映了有关保护人类和环境的高水平安全在构成要素方面的国际共识。这些标准以原子能机构安全标准丛书的形式印发，该丛书分以下3类：安全基本法则；安全要求；安全导则。2006年国际原子能机构全面修订安全标准，正在修订的和补充制定的新的安全标准共198个。[5]安全标准为各国的制定一国的核安全国内立法提供了法律、技术的依据与参考。各国在制定本国国内核安全标准时，需要充分考虑国际原子能机构制定的标准，不能低于这些标准，有的需要高于这些标准。由一国经过承诺的国际标准，在该国具有约束力。因而在国内立法时要考虑已经接受或者将要接受的国际标准的约束。例如美国1954年原子能法条文中考虑了执行1978年《防止核扩散法》的有关问题，解决和《不扩散核武器的条约》的协调。[6]多数国家则参照国际原子能机构的安全标准制定本国的核能安全标准，作为本国的核能管理规定，有些上升为本国的行政法规、规章或地方法规。正如国际IAEA总干事巴拉迪所说，只有对这些安全标准在实践中加以适当适用，它们才会是有效的。（三）核能安全的国际组织1．国际原子能机构(InternationalAtomicEnergyAgency)简称IAEA，成立于1956年10月26日，是联合国一个专门机构，是全球核安全体系的枢纽和核心，在国际民用核能安全领域发挥最重要的作用。核安全工作是IAEA的三大职能之一。IAEA在民用核领域旨在防止人类和环境受到核辐射的影响，帮助各国提高核安全标准，预防和应对核紧急事故的发生。IAEA在民用核领域的主要只职能是：制定有关核能安全的国际公约和核能安全标准并及时修订进行更新。制定相关保障监督措施，确保裂变物质，核材料和设备不用于任何军事目的。作为中间方促进核科学和技术情报的交流，一旦发生放射性核事故IAEA会立即采取行动，为成员国提供紧急援助和咨询意见。IAEA在国际核安全法律体制中一直扮演着非常重要的角色，在促进世界和平、安全使用原子能等方面的作用是不可或缺的。2．国际辐射防护委员会(theInternationalCommissiononRadio-LogicalProtection,简称ICRP),ICRP是非盈利、非官方机构,其任务是设定放射性防护标准。WHO、ILO、IAEA等联合国组织中,成员国的原子能法律,都是采用该委员会的建议。ICRP的建议被IAEA用作其使用放射性物质的标准和准则。3．经济合作与发展组织核能机构(NuclerEnergyAgencyoftheOrganizationForeconomiccooperationandDecelopment)经济合作与发展组织核能机构(简称OECD/NEA)，成立于1961年，NEA是OECD的一个专门机构,总部在法国巴黎.其宗旨是通过国际核研究和发展计划,交换核科学技术情报,促使核电发展方面的国际合作,还参与了核废料循环处理、核事故报告反馈、核数据库的建立等活动。（四）当前核能安全国际法规制存在的缺陷核能安全领域，在IAEA协调、组织下制定了一系列的国际条约，指南、操作细则，对规范国际社会核安全起到一定作用。但是面对2011年日本强震福岛核爆炸这样的突发事件，国际社会还是在危机面前显得心有力而不足，在公开信息不及时、紧急抢险、救援工作不到位，给日本国民带来巨大损失，也给国际社会带来恐慌。进一步说，当前核能安全国际法规制是存在缺陷的，首先，国际原子能机构IAEA的职权和国家存在冲突。根据《国际原子能机构规约》IAEA是一个政府间国际组织，而规约本身就是各国家意志协调的结果，因此IAEA是介于国家之间而非凌驾于国家之上的国际组织。[7]因此在国家没有申请援助、协助下，IAEA是无法超越国家进入他国干涉的。因为核能发展涉及各个国家的核技术、核秘密，国家一般会谨慎把自己公开在国际社会之下，这样势必会延误救援的时机和信息的公开。其次，《核安全公约》等国际条约缺乏强制性和可操作性。国际社会的惯常做法是设定共同安全标准，然后通过国际机构来监督其实施。虽然IAEA制定了有关核安全的国际标准，但严格来说，核能安全标准都是参考性质，缺乏统一的规范。这些条约都缺乏国际公约或条约的约束力。核安全公约、联合公约仍属“软法性质”,在序言部分就明确对公约性质作了规定，属于鼓励性公约，这削弱了在核安全方面的国际监督和执行但目前普遍采用的还是强调国家并由各国自由确定其本国的标准。[8]（P100）操作指南不具有灵活性，对于一些特殊情况没有细致的规范，并且对如何选址、设计、评价和建造等都没有一系列的严格规范程序，因此缺乏可操作性。再次，国际合作的欠缺，在开发、利用核能领域，发达国家和发展中国家缺乏合作，发达国家不愿意把自己的技术拱手相让，发展中国家在核能利用方面因为缺少资金、技术的支持，在维护运行中就存在安全隐患。国际社会在出现核事故时也缺乏协调合作精神。在日本福岛核爆炸事故中，美国就没能在第一时间派遣救援人员协助盟国日本渡过难关。而是指责日本信息不公开，在抢救工作中不得力。最后，现有核能安全国际条约和安全标准的滞后性。由于突发故事的不可预测性和新的技术标准要求。日本这次强震给日本东北沿海地区带来毁灭性的损失，更严重的是位于福岛的核电站在此次地震中遭到破坏，发生核爆炸，导致核泄露，日本乃至亚洲面临核辐射的威胁。日本的这次地震是始料不及的，大阪的近畿大学(KINKIUNIVERSITY)原子能研究所所长伊藤哲夫(TETSUOITO)说，这次遭受的地震和海啸都远远超过了我们设计时的假定条件。全球核工业可能将必须重新考虑核电站的设计标准。[9]新的技术的运用总是伴随着新的核安全问题的产生。已有的核安全国际法律制度已不能攘括并解决所有的新技术所带来的问题。

对完善核能安全国际法规制的建议

福岛核事故已经过去一周年,当前一个非常重要的任务,就是在吸取福岛核事故经验教训的基础上构建一个新的国际核安全框架,对核能的未来发展至关重要。但鉴于现有核能安全的国际法框架存在一些不足之处，笔者提出以下几点建议：(一)及时修订核能安全条约和补充核安全标准现有核能安全的国际条约还是乌克兰切尔诺贝利核爆炸事故后制定的,公约内容明显滞后,已经不能适用新的核电发展趋势,新的技术的运用总是伴随着新的核安全问题的产生。已有的核安全国际法律制度已不能攘括并解决所有的新技术所带来的问题。2011年IAEA世界核安全大会拟修订核安全规范,首先,必须修订当前的核安全公约,建立新的国际核安全框架,以应对出现像地震,海啸地质灾害导致的核紧急事故;其次,IAEA必须补充新的安全标准,并强化自己的安全标准确保成员国遵守最新标准;最后,IAEA依据国际法制定统一的核安全措施,确保对每个成员国都有约束力.化解各国在核安全措施方面的分歧.（二）加强IAEA在国际核能安全紧急事件中的主动权核能安全事关重大，错过最佳的救援时机将导致致命的灾难，切尔诺贝利核泄露事故，因为苏联政府没有意识到问题的严重性，耽误了撤离的时机，导致无法挽回的损失，很多人被核辐射。《及早通报核事故公约》第2条也规定：核事故发生国立即直接或通过国际原子能机构，将该核事故及其性质、发生时间和在适当情况下确切地点通知那些实际受影响或可能会实际受影响的国家和机构。IAEA也设立了24小时紧急通报热线，核能安全事故发生后应该在第一时间通报IAEA，IAEA应当迅速采取紧急措施，联系各个国家的特派联络处，第一时间掌握核事故发展动态。及时向公众公开信息、协助事故发生国疏散群众。因此加强IAEA在国际核能安全紧急时间中的主动权非常必要，国际社会应当考虑到IAEA在核能安全领域的权威性，应当加强其主动性，当出现核能安全事故时召开紧急IAEA理事会网络会议，做出救援的决定,可以超越国家的通报，直接由IAEA派遣救援。这样才利于核能安全事故的有序的控制。（三）增进核能安全国际条约的强制性和可操作性。现有核能安全的国际条约、指南从某种程度上说鼓励色彩大于强制色彩，在执行时更强调各国的主动和自觉，由于缺乏强制有效的国际监管机制，在实践中很难实现核能安全的最大化。笔者认为，缔结一项具有普遍约束力的核能安全的国际条约至关重要，通过不断细化缔约国的义务、明确缔约国的责任来构建一个有效实施、充分保障的国际法律控制机制。民用核能安全立法中的技术问题专业性很强，而IAEA在技术方面又具有权威性，因此可以通过IAEA向成员国提供技术上的援助，帮助成员国进行核能立法，以增强其可操作性和适用性。（四）加强核能安全的国际合作国际社会核能安全的保障，单靠一个国家的力量是难以完成的。前苏联切尔诺贝利核泄露事故、日本福岛核爆炸，影响和引发的后续问题在空间层面远远超越了民族国家边界而成为全球性问题，核能利用必须具有全球意识，从国际核能安全角度看，核能利用一旦出现核事故就具有时间上的持久性和空间上的扩散性，造成国际性灾难。因此核安全的立法必须体现国际合作原则。[8](P103)这种合作精神首先要体现在国际核能安全危机方面的协作排除危险，提供紧急的技术、人道支援，共同解决危机。其次，要在资金和技术方面援助不发达国家、发展中国家，这是减少核能事故必不可少的条件之一。再次，要促进核能的和平利用，防止核扩散，防止不法分子窃取核技术、核秘密为非法目的。最后，在全球气候变化的大背景下核能发展的国际合作，有利于减少碳排放，为人类社会可持续的发展提供强大的基石。（五）深化“核安全文化”观念文化（Safetyculture）概念被引入核工业界已尽十年。IAEA召开的“切尔诺贝利核电站事故后评审会上”，提出了所有核电站运行都需要“核安全文化（NuclearSafetyculture）的重要建议，并被与会代表一致认可。核安全生产的关键是核安全文化，核安全文化的核心是以人为本，即人和群体的安全素质。核安全素质的关键是核安全意识。[9]核安全文化建设不仅包含积极守法，还包括以高度人文精神管理核电企业，确保核电事业的安全。