电子政务中的“信息孤岛”效应

【摘 要】伴随着电子政务的全球范围内的发展，其发达的程度与日俱增。但是，当人们仔细考察其发展态势时，就会发现其存在不少问题，其中最显著的就是“信息孤岛”问题。文章将在理清信息孤岛概念的基础上，找出其内在根源，探寻解决这一问题的方法，为进一步提高我国网络综合治理能力提供具有参考意义的建议。

【关键词】电子政务；信息孤岛；数字鸿沟；网络治理

一、信息孤岛的概念

“信息孤岛”有两层含义，从技术层面来说，是指相对独立、不同类型的数字资源系统，由于系统封闭性而造成无法正常信息交流的情况。从非技术层面来说，一方面指政务系统缺乏信息资源，主要表现在为政府网站不能提供全面有效的政务信息；另一方面是指与服务客体之间的无互动或单向行为。政府服务要在网络中得到完美的体现，这也是电子政务的基本要求，而网络的功能即信息的互享和无限的沟通。

信息孤岛是电子政务发展到一定阶段必然要面临和解决的棘手问题，科学解决该问题已成为当前我国电子政务的十分重要的任务。电子政务的发展一般分为四个阶段，即网上公布信息、单向、双向以及全方位沟通。“信息孤岛”通常形成在实现共享、交互以及有效利用的第二、三阶段，所以易产生网络、信息资源、应用等多种“信息孤岛”问题。

二、我国电子政务中的信息孤岛问题

我国电子政务的信息孤岛现象主要表现在以下几个方面：

（一）投入上的“黑洞”效应

将Robert Solow的“IT生产率悖论”引申到电子政务建设领域，即“计算机随处可见，惟独生产率统计数字中见不到。”在现实中，孤岛式电子政务经常出现的情况是，高投入后得不到相对应的回报，从而全盘否定，紧接着开始新一轮的投资热潮，这些资金全都投入到了“黑洞”中。比如前几年比较热门的“视频会议”，上级部门一旦开始建设，各政府机关纷纷紧跟着上马，根本不考虑实际需要，造成了不必要的资源浪费。

（二）系统布局上的“壁垒森严”

建设电子政务的出发点之一，是希望在政府各部门间架起一道桥梁，实现政务资源共享，实现“一站式”服务，这也方便用户在最快的时间内查找和利用信息。

但是由于信息孤岛的存在，使得信息资源分布过于分散，加上未建立共享机制，用户无法调用其他部门信息，此时的每个电子政务系统都像一个堡垒，外面的进不来，里面的出不去。而电子政务系统小号大量的公共资源建设可能只供内部人员的工作贾暖，而真正的服务用户却未得到便利。

（三）功能雷同，层次较低

由于信息孤岛的存在，异构的电子政务喜用的许多独立网络的存在，使得很多可以处理的事物无法在网络上进行。我国在2012年《联合国全球电子政务调查报告》评测中位列第78，电子政务发展度属于一般，我们可以看到，我们的政府之所以不能提供高水平服务的原因是由于信息孤岛的存在，政府部门间的离散分布，互联机制缺乏。信息孤岛已经成为我国电子政务在往更高层次的发展的道路上的最大障碍。

三、信息孤岛的产生根源

信息孤岛产生的根源比较复杂，可分为主客观两个方面：

（一）客观原因

1.科技发展程度限制了信息更广的传播。当代的科技固然较之以前有了长足的进步，但是依然有较大的局限性。电子政务要求一定程度上的公开，可却造成了两个问题：一是很多数据不能实时更新全面开放，因为信息的传播本就具有一定的滞后性；二是极大的考验了当前信息饮隐私保密技术的发展。基于以上两点，信息堡垒出现是必然的，即使用外力完全打破，既收不到预期效果，也不能提高行政效率，更有甚者会造成社会动乱。

2.“数字鸿沟”的存在削弱了信息的共享。电子政务的主客体由于自身信息产量与信息挖掘技术的差异，必然会出现得到的信息不对等的情况，而且这一效应是双向的。“数字鸿沟”本身只可削弱不可根除。

3.行政运行机制本身决定了“信息孤岛”的产生。电子政务是行政运行机制在电子信息技术上的体现，而我国政府机构组织形式又决定了其行为方式与发展路径。

我国政府组织，每个部门的联系相对分散，彼此之间交流少，仿佛就像一个个孤独的岛，甚至被称为“衙门”。在行政管理过程中一直存在条块管理的现象由于历史原因，改革难度较大。虽然如今各政府部门的电子政务建设取得了一定成效，但仅仅是局部的信息化应用，并未形成跨部门的信息交流和共享。

同样，我国的电子政务也是按照 “条块分割”的思路建设的，以海关系统的电子报关系统为例，用户只要在全国任何一个海关注册填报资料，其资料在全国的海关系统共享。然而，这仅实现了海关内部 “纵向”的资源共享，海关与其它部门仍是孤立的，其他如税务、工商等部门则无法共享信息。

（二）主观原因

1.政府工作人员只顾个人眼前利益，不顾整体长远利益。在现代社会，信息是最宝贵的资源之一。政府部门之间相互竞争，各自为政，不愿分享信息，造成行政效率低下；或者干脆逃避责任，把工作任务推给其他部门，这样必然出现信息孤岛的问题。在我国部分政府工作人员眼中，提前拥有信息是一种权力、权威的象征。另外，电子政务使得贿赂和腐败的机会减少，这对一部分领导来说是一种威胁。这导致了政府网站的内容过于空洞，以及出现信息滞后性现象。

2.缺乏专业管理机制与团队。曾流传这样一种说法：电子政务是不懂政务的IT公司给不懂电子的政府做产品。如果没有管理方式的创新，仅靠先进的信息技术开展政务信息资源的整合又将是劳民伤财的无效工程。如果政府不更新管理服务理念，不协调好机制，不优化管理流程，即便是高额投入，事实上只会更制约电子政务资源的有效整合。

3.缺乏合理的规划。很多地方政府在建设自身的电子政务系统时，往往没有全局观，认为搞好电子政务就是多信息，至于信息的等级以及分类，考虑的较少。这一现象目前很普遍，比如一些官方微博不多报道一些重要的信息，反而关注一些次要信息，造成网络资源利用率低下，访问量较少的后果。本来应该共享的信息被隐藏，实际上就是信息孤岛的表现之一。

四、如何减轻信息孤岛效应

（一）建立真正有效的顶层管理机构

加拿大是第一个将CIO（首席信息官）制度引入国家（联邦）政府层面的国家之一，在这一领域取得了显著成就。加拿大电子政务最高领导机构为总理办公室的财政委员会，该部门主要负责财政支出。另外，在政府各部都设立了副部长级的CIO并由其组成CIO委员会，各省和地方政府也都设立了CIO，其中各部（省）的CIO直接向联邦政府CIO办公室负责。为确保各部门间的横向联系，还建立了一个副部长联合委员会，外交部部长助理为该委员会成员。CIO委员会每月都要召开一次各部的CIO会议，每季度还要召一次联系委员会的内部会议，一般会议内容的就是如何加强政府部门间的横向联系，促进各部门之间的业务互通互联。

反观中国，则缺乏这一机制，电子政务的建设完全依靠一群非专业人员，或者外包出去，不能完全代表政府的立场，保证有效信息。所以国外一些国家设立CIO的做法值得我国政府借鉴。

（二）树立正确服务意识，培养团结协作精神

根据公共服务理论，树立正确的服务意识是解决这一问题的必要手段。政府部门网站要少做表面工程，要立足于群众，考虑群众真正需要什么，不断增强相应版块内容，真正践行群众路线。同时，部门间加强学习互动的机会，鼓励部门间人员从对方角度看问题，务必深切体会各个部门的难处。

（三）培养选用专业技术人员从事电子政务工作

针对目前电子政务专业人员质量与数量不足的情况，应广泛发展电子政务相关学科，重视综合型高素质人才的培养，储蓄后备人才。对于现有的工作人员，首先要让其了解到电子政务的重要性，认识到学习电子政务知识的紧迫性，然后再集中培训。

教育培训的重点在于数据的有效录入处理与数据库的衔接，保证受教育人员能够融会贯通，适应大多数操作环境，为统筹发展部门间电子政务提供基础。

（四）抓住大数据时代的机遇

传统的信息交流比较狭隘，信息流向缺乏活力，容易造成信息孤岛效应。当前的时代是个“大数据”时代，其特点就是海量数据的共享。大数据的处理不同于传统方法，更多的借助于网络的发展和社会全员的参与，可以有效提高网络资源利用率，应该把握当前时代脉搏，利用社会资源处理冗杂的行政任务。

同时也要防止一些别有用心之人破坏我国电子政务发展，不传谣不信谣，扶持本国信息产业发展，建立合作关系，保证国家基本信息安全。

参考文献

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