环境破坏制度

清新的空气、纯净的水、未遭污染的土地，谁都承认这些是我们所追求的目标。可是现在天灰了、水臭了、雨酸了、臭氧层破坏了，环境污染正一步步将我们曾美丽的家园变成坟墓。“十五”计划我们大多数的指标都基本完成了，只有环境指标远没有完成。本次“十一五”规划纲要特别提出了在今后五年，主要污染物的排放总量要降低10%，依法关闭那些高耗能、高污染的企业，追究那些制造污染，导致社会重大损失的企业和个人的责任。

环境的破坏有经济、技术、社会、政治等诸多原因，为了给子孙后代留一片青山绿水，必须找出问题的结症。笔者认为环境问题的根源在于制度问题，我们的制度设计不仅没有为人们的行为提供有利于环境保护的激励，反而在很大程度上助长了危害环境的行为。正像总理在中共十六届五中全会上所说的，“目前各级政府仍然管了许多不应该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管好”。本文将尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源。

一、市场在环境保护方面的失灵

（一）生态环境属于公共产品。生态环境作为人类生存栖息之地，在享用上具有不可分割性、非竞争性和受益的非排他性，具有明显的公共物品属性。制度经济学中公地悲剧的例子表明，如果一种资源没有排他性的所有权，就会导致对这种资源的过度使用，由此产生负外部性，即生产者的私人成本低于社会成本。由于农村生态环境的产权无法确定，企业过度排放污染物、农民过度施用农药化肥、过度砍伐与放牧，一些城市垃圾、工业废弃物、建筑废渣等未经任何处理被拉出市区，随意倾倒等现象十分普遍，由此将污染的成本转嫁到社会，带来了生态环境的快速恶化。恶化的生态环境，对当地人的生产生活带来不良影响，也对全球气候、水、土壤带来了巨大的破坏。

（二）市场本身对环境的保护几乎无能为力。市场经济的动力是经济利益的最大化。由于生态环境属于公共产品，对每个经济主体来说，是一种最优资源。因为对于他们来说，这种资源的获得不需要任何成本，是可以任意无限索取的。因此，市场经济主体中的企业，作为一个理性的“经济人”，在可以用环境资源作为替代资源时，必然尽可能选择使用环境资源，以减少其生产费用，从而降低成本和价格，使其在市场上更具竞争力，获得更大的收益。市场经济主体中的消费者又总是选择价格最低的同类产品，以同样的货币支出获取更大的效用，而不考虑产品的成本构成。更何况即使他们保护环境，保护环境的收益也无法内部化，由此导致保护环境的激励也十分有限。从而在生产者之间的竞争和生产者与消费者之间的竞争中，环境的破坏成了一种必然的“理性选择”。市场机制在环境问题上的失灵，客观上为政府实施干预提供了机会和理由。因此，面对日益恶化的生态环境我们问责政府，考察政府制度安排是否将环境外部性合理地内部化。

二、政府在环境保护方面缺位与越位

解决生态环境问题得在一定国家制度及其体制框架内进行，有什么样的制度与体制，就会有什么样的生态环境。政府职能的缺位或越位，往往容易在两个“维度”上导致自身的失灵。一个维度是“需要政府干预时的不干预”，另一个维度是“不需要政府干预时的干预”。无论是哪个维度，都集中表现在“政策”和“管理”两个领域之中。值得引起重视的是，政府一旦介入环境管理，又会导致污染者、被污染者与环境保护当局之间的博弈。污染者很有可能以较小的寻租成本获得较大的经济收益，进而把外部成本转嫁给社会或他人。相对于“看得见的手”而言，寻租则是一只“看不见的脚”，如果那只“手”被“脚”踩住，那么政府失灵就会成为现实。

（一）政府在环境保护方面的缺位。政府在环境保护方面的缺位主要体现在立法、管理、监督、宣传、财政支出等方面的缺位。最明显的是现行《环境保护法》没有真正体现预防原则，仅限于污染防治的狭义层次，生态保护内容仅对生态和自然资源保护做了8条原则性规定，缺乏具体的规范和有关制度的支撑。由于缺乏配套的法律措施和最基本的原则性规定，面对破坏生态环境的行为，环保部门无法可依，缺乏相应的处罚依据和处罚标准。同时，由于缺少对行政管理部门管理者不履行职责制定相应的问责条款，使得经济发展与环境保护一遇到冲突，往往是环保让位于发展。发生在我们身边的明显例证是：1994年国务院专门召开淮河水污染治理会议，1995年颁发了《淮河流域水污染防治暂行条例》，成为迄今为止我国为单一河流水污染治理制定的唯一法规，显示了中央政府治理淮河的决心。但是历经十余年，中央政府投入了近200亿巨额资金，今天的淮河污染并没有得到根本性改善。淮河治理要法有法、要钱有钱，中央如此重视，社会如此关心，却面对如此尴尬的局面。其根源之一就是治污责任主体的缺位。同时对于流域沿岸的各地方政府来说，由于缺乏必要的制度保障和监督，地方只顾及自己的行政区域，在经济发展的压力下，在政绩表现的动力下，对下游造成的污染问题通常就被高高挂起。淮河治污实践证明，对于跨地域的流域治理工程，仅仅由地方城市作为责任主体分而治之是不能解决根本问题的。由于缺乏对地方政府流域治污的责任认定和奖惩机制，地方政府领导对治污工作缺乏积极性，常常为了保护地方经济增长而对污染企业过度放任，对城市生活污水处理的责任也一推再推。因此，在环境制度不健全、甚至环境制度缺失的条件下，市场主体为了利润最大化，必然会忽视环境保护，从而影响经济与环境和谐关系的建立。

（二）政府在环境保护方面的越位。政府在环境保护方面的越位主要体现在直接干预企业经营，过度保护所属企业，形成“父爱主义”等，这也是为什么这些年来政府一再提出要转变增长方式却始终转不过来。而要提高增长速度又总是回到老的增长模式和传统社会主义工业化道路上去，主要的难点在于存在着实现这种转移的体制。正如吴敬琏所说：各级政府仍然掌握着配置土地、资金等重要资源的过大权利，同时行政定价制度造成的土地等自然资源，信贷、劳动力等主要生产要素价格的严重扭曲和低估，不能真实反映环境的价格。在这种情况下，我们就尤其不能再继续采取已经引致了严重污染后果的增长模式，必须在“十一五”期间实现根本转变。笔者认为转型的关键在于政府应当坚决从越位的地方退出来，把那些自己不该管的事交回给市场去管。还有我国税收主要来源于增值税，并且一半以上来自于生产型的增值税，使得各级政府非常关注产值的增长，因为政府的收入跟产值增长息息相关。于是，各级政府的官员和企业都向产值和数量扩张方面倾斜，由此造成生态环境严重破坏。当然，政府改革由于涉及政府官员自身的权力和利益，免不得有困难和阻力。只有知难而上实行彻底改革，才能实现经济增长和环境保护的双赢。

三、制度创新是保护环境的关键

罗纳德•科斯从环境产权配置出发，试图消除环境污染造成的负外部性。他认为，之所以出现对环境物品的滥用，就在于公共物品产权的模糊，只要明晰环境物品的产权，不管产权初始配置如何，就“可以在没有政府直接干预的情况下解决外部性问题”。这就是著名的科斯定理。科斯定理的提出使人豁然开朗，似乎找到了医治外部不经济性造成生态破坏和环境污染的良方。因此，要在明晰产权的基础上，加强政府对环境的有效干预，且明晰产权是保护环境制度改革的核心。本人建议政府解决环境问题应该做到：一是明晰产权。如在共有地的悲剧中，把土地分给家庭，使土地成为私人物品而不是公共物品，就可免于过度放牧。二是直接控制，禁止污染，以行政手段强令取消污染单位，迁出污染工厂。三是间接控制，让污染的企业缴纳较高的税赋，逼迫企业加大排污项目的投资，达到排污标准可以免交排污税以使“外部性内在化”。四是建设“污染权市场”，容许企业购买或出售政府颁发的容许一定污染的排污许可证。污染权市场形成以后，企业就可以选择是排污交税还是治理污染；选择治理污染，就可把污染许可证卖给别人。因此，生态环境的保护必须有政府的有效干预与管理。只有在政府的强有力控制下，才能兼顾经济与环境，实现经济效益、社会效益与生态效益的同步增长。

四、小结

人类经济活动总是在一定的环境中运行，因此，经济活动就不可避免的会对环境产生一定的影响。一切经济活动从其终极意义上讲，都是对环境的利用、加工和改造。同时经济活动中排放的废弃物就可能污染环境，造成环境质量恶化，从而影响经济活动的良性循环、导致环境恶化。目前的现实是经济活动正在使环境迅速恶化，生态环境已经向人类亮出了“黄牌”，如再不清醒，人类将会被罚出“场”外。对环境问题每一种成因的深刻探讨，都会有助于我们的环保事业，本文只是选择了制度这一根本性原因并对此进行了初步的分析探讨。