重大固定资产投资项目社会稳定风险评估的实践初探

2019-09-29 版权声明 举报文章

[摘 要]随着我国的社会发展和经济转型,社会稳定已成为需要重点关注的风险,完善项目审批过程中的社会稳定风险评估机制具有重大意义。目前对社会稳定风险评估的研究和实践工作开展已有时日,文章结合笔者在工作中的实践进行了初步探讨,建议重视源头预防工作的开展。

[关键词]重大固定资产投资项目;社会稳定风险分析评估

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-914X(2014)45-0285-01

1 社会稳定风险分析评估的缘起和意义

建设项目的社会评价是六七十年代以后在国外发达国家逐渐兴起的,在我国主要是应用于世界银行及亚洲开发银行贷款的建设项目上。而我国对建设项目的评价一般主要着重于工程安全和经济评价,后续逐渐开始关注社会效益、环境影响、弱势群体就业安置等内容。现今随着国民经济的发展,因各种社会矛盾引发的群众上访和群体性事件多样多发,除了历史遗留问题,事件的矛盾点主要集中在农村土地征用、城镇房屋拆迁、国有企业改制、涉法涉诉等领域。

为了实现经济、社会、环境的协调持续发展,近几年来,全国各地如四川、甘肃等地积极试点开展重大固定资产投资项目的社会稳定风险评估工作,对涉及群众利益的重要决策、重大事项,在政策正式出台前或项目正式获批前都必须对可能出现的社会稳定风险进行评估,对可能影响社会稳定的各类因素进行科学评估预测和消解。党的十八大报告中明确提出“建立健全重大决策的社会稳定风险评估机制”。

2 社会稳定风险分析评估的工作内容

为建立和规范重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制,在国家层面,先后出台了《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)〉的通知》(中办发[2012]2号)、《国家发展改革委关于印发〈国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法〉的通知》(发改投资[2012]2492号)及《国家发展改革委办公厅关于印发〈重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲(试行)〉的通知》(发改办投资[2013]428号)等一系列文件。随后,水利部也印发了《重大水利建设项目社会稳定风险评估暂行办法》(水规计[2012]474号)文件。通知要求,在可行性研究阶段,项目单位应当对重大水利建设项目开展社会稳定风险评估工作。

社会稳定风险评估是对各级政府审批、核准项目提出的新要求,其工作分为三部分:①建设单位委托咨询机构编制社会稳定风险分析报告;②项目所在地社会稳定评估主管部门委托或指定评估机构组织对社会风险分析报告进行评审,出具社会稳定风险评估报告;③项目所在地社会稳定风险评估主管部门根据评估报告,出具项目社会稳定风险评估意见。

社会稳定风险分析评估的工作程序有三步,分别是风险调查、风险识别和风险估计及风险等级判断。

风险调查是风险分析的基础,调查应深入进行,全面掌握工程项目的设计资料、政府部门出具的支持性文件和工程所在地的相关文献资料,充分听取全面收集群众和各利益相关者的意见,以便于分析确定工程的风险状况。拟建项目的风险调查主要是论述其合法性、合理性、可行性和可控性。合法性调查主要看是否符合现行法律、法规、规章,是否符合国家产业政策,是否符合流域综合规划、防洪规划,是否符合土地利用总体规划,是否符合地方的国民经济和社会发展规划等。合理性调查主要论述工程建设的必要性、项目建设选址的合理性等。可行性调查主要论述项目建设条件分析、项目的经济效益分析和项目实施对当地经济社会的影响等。可控性调查主要为拟建项目的实施是否存在公共安全隐患等。

风险识别是对项目实施存在的风险因素和可能导致的风险事件进行系统筛选、确认和分类的过程,主要包括识别项目实施潜在风险及其特征、风险存在的阶段和风险主要来源。风险的识别方法有核对风险对照表法、专家调查法和案例参照法。其中,核对风险对照表法是根据风险要素,把以前经历的风险事件以及来源列成一张核对表,再结合本项目所面临的环境、条件等特点,逐一进行对照,识别出潜在的风险。专家调查法,主要是基于专家的知识和经验,通过发函、召开会议或者其他方式向专家进行调查,发现项目潜在的风险,对项目风险因素识别及其风险程度进行判断。

确定出主要风险因素之后,可以进行风险概率、影响估计和发生时间的估计,并根据风险事件及风险后果表分析风险事件对社会影响的程度,综合判断项目初始风险等级和措施后风险等级。单因素风险概率判断分为:很低(0%~20%)、较低(21%~40%)、中等(41%~60%)、较高(61%~80%)和很高(81%~100%)五个等级。单因素风险影响程度分为:可忽略影响、较小影响、中等影响、较大影响和严重影响五个等级。根据项目社会稳定风险等级评判参考标准,2个以上重大或者5个以上较大单因素风险,或者综合风险指标>0.64的为高风险等级;1个重大或者2个到4个较大单因素风险,或者综合风险指标在0.36~0.64之间的为中风险等级;1个较大或1个到4个一般单因素风险,或者综合风险指标

3 社会稳定风险分析评估的实践建议

作为一项新兴的制度安排,重大固定资产投资项目社会稳定风险评估的重要性在实践过程中还没有得到充分认识,部分机制也需要进一步探索完善。笔者曾参与浙江省多个重大固定资产投资项目的社会稳定评估工作,将对此中存在的问题进行初步的探讨,提出一些加强源头预防工作的建议,供学界和实践部门参考。

1)建立责任制

按照“谁主管、谁负责”、“谁决策、谁负责”、“谁审批、谁负责”的要求,委托资质公司编制独立篇章,严格执行各级政策性文件中制定的社会稳定分析评估暂行办法,以公开、公正、公平的原则深入调查研究,多渠道、多层次地听取各方意愿,统筹考虑发展需要与人民群众承受能力,切实维护利益相关者的合法权益。

2)建立规范的评估指标体系

为了规范社会稳定风险评估工作,建议各省市相关部门尽快制定社会稳定风险评估的标准指标体系,可借鉴上海、四川等地的先进经验,结合本地的实际情况,设置规范的评估指标。做到项目评估指标体系全面系统、客观科学、合理合法、操作性强。

3)加强社会宣传

通过电视、报纸、广播、网络、开通热线电话等方式加强舆论宣传工作,普及项目相关信息,介绍项目开工建设及投产运营对周边社会环境带来的各种影响,解答群众对项目的疑问,取得公众理解和支持。此外,在项目建设区域公示土地利用现状及规划,与受损群体协商补偿标准与方案等。

4)制定维稳应急预案

制定维稳应急预案,明确维稳责任人。项目维稳专项工作组要加强与项目建设区域周围村、社区的沟通和交流,采用灵活方式方法调查收集意见,及时倾听并迅速反馈,引导有异议的群众采取合理合法的方式反映问题,及早发现矛盾、解决问题,第一时间在基层化解不满情绪,消除隐患。

结语

项目建设单位应站在全局的高度,提高对社会稳定风险的重视,全方位地扎实开展社会稳定风险分析评估工作,将风险发生概率及影响尽可能降低。建议发挥政府及其相关职能部门的主导作用,深化认识,建议重视源头预防工作的开展,及早消解风险因素。

参考文献

[1] 曹峰,邵东珂,王展硕.重大工程项目社会稳定风险评估与社会支持度分析[J].国家行政学院学报,2013(6).

[2] 李晓明,陈蕾.社会稳定风险评估机制初论[J].山东警察学院学报,2012(01).

[3] 杨雄,等.加强重大项目社会稳定风险评估刻不容缓[J].探索与争鸣,2010(10).

[4] 陈红爱.关于完善我国社会稳定风险评估机制的思考[J].科技创新与生产力.2012(01).

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