养老金融资体系:发展·危机·改革

【摘 要】 当前，养老金问题已经成为中国民众较为关心的民生问题之一。养老金缺口风险是否存在？养老金替代率是否已低于国际警戒线？是否应当延迟退休或延长养老金缴费年限？是否应当取消“双轨制”？这些热点议题已引起社会的广泛关注。文章梳理了养老金融资体系的发展态势，指出了当前我国养老金融资体系呈现总额逐年增长和覆盖率逐步扩大的趋势，分析了养老金融资体系存在的收支或存隐患、替代率偏低和区域发展失衡等具体危机，并进一步探寻了养老金融资体系改革对不同群体的差异化影响，提出了通过优化基本养老、发展补充养老和鼓励私人养老实现多元化融资体系整合发展的改革路径。

【关键词】 养老金； 融资； 危机； 改革

中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0062-03

一、养老金融资体系的发展态势

自2009年批准试点新型农村社会养老保险和2011年城镇居民社会养老保险试点启动以来，至2012年底，我国所有县级行政区已全面开展国家城乡居民社会养老保险工作，而我国养老保险基金也基本形成了由城镇职工基本养老保险基金和城乡居民社会养老保险基金（含新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险）共同构成的社会养老保险体系。我国养老金融资体系基本呈现以下总体发展态势：

（一）总额逐年增长

根据国家人力资源和社会保障部的统计数据所绘制的我国城镇职工基本养老保险状况图显示（图1），2008―2012年，我国城镇职工基本养老保险基金收入、支出和累计结余均保持持续增长，其中，在2008―2012年期间，历年收入比上年增长分别为24.3%、18.0%、16.8%、25.9%、18.4%，历年支出比上年增长分别为23.9%、20.4%、18.7%、20.9%、21.9%。同时，从2010年正式开始“新农保”试点，“新农保”基金2011年比2010年收入增长达135.9%，支出增长则达193.3%，而2012年城乡居民养老保险收入增长达64.8%，支出增长达92.2%。因此，总体而言，我国社会养老金总收入和总支出均处于逐年增长状态。

（二）覆盖率逐步扩大

根据国家人社部的统计数据，对我国社会养老保险参保人数的分析图显示（图2），2008―2012年期间，我国城镇职工基本养老保险参保人数保持稳步增长，至2012年底，累计参保人数已达30 427万人；与此同时，我国城乡居民社会养老保险（含新农保和城镇居民养老保险）参保人数则呈快速增长趋势，尤其是2010年“新农保”制度和2011年城镇居民养老保险制度的实施基本实现了我国城乡居民社会养老保险的全覆盖。截至2012年底，我国城乡居民养老保险（含新农保和城镇居民养老保险）参保人数已达48 370万人。因此，总体上看，我国养老金参保覆盖率在逐步扩大，参保人数也在逐年增长。

二、养老金融资体系的具体危机

总体而言，养老金融资体系基本呈现养老金总额逐年增长和覆盖率逐步扩大等发展态势，然而，当前我国养老金融资也面临着收支缺口隐患、养老金替代率偏低和区域发展失衡等可能的危机。

（一）收支或存隐患

据2012年《化解国家资产负债中长期风险》研究报告分析，中国养老金缺口在2013年将达18.3万亿元。中国社科院世界社保研究中心在《中国养老金发展报告2012》中也指出，2011年，中国城镇基础养老保险的个人账户“空账”额已达2.2156万亿元。而国家人社部则反复强调，中国养老金尚有结余，不存在缺口问题。这两种大相径庭的说法源于理解上的差异，结余是指现金流量，缺口则指存量，而流量的结余无法否认亏损的存在。据人社部的统计数据显示，截至2012年底，城镇职工基本养老保险和城乡居民社会养老保险基金的累计结余分别达到23 941亿元和2 302亿元。然而，根据图1所示，我国社会养老金总收入和支出虽然处于逐年增长中，但增长的幅度却有所差异，收入增长的幅度普遍低于支出增长的幅度。尤其是，近两年伴随城乡居民保险的全覆盖，城乡居民领取基本养老金的人数也快速增长，根据人社部所的数据显示，2008―2012年底，我国城乡居民实际领取养老金的人数分别为512万人、1 556万人、2 863万人、8 760万人和13 075万人，增长幅度逐步扩大。这实际上导致了支付压力的延后，而人口的老年化趋势将可能导致收不抵支的缺口隐患逐步扩大。

（二）替代率偏低

养老金替代率是劳动者在退休时领取养老金的水平与退休前的工资收入水平之间的比率，它构成了社会养老保险制度体系中的重要组成部分，反映了劳动者退休前后在生活水平上的差异。养老金设立的基本目的是为了保障参与保险的人员在退休后“老有所养”，以满足城镇退休职工和农村老年人的基本生活需求。我国从2005年至今已经连续多年不断增加企业职工基本养老金，据国家审计署2012年审计报告显示，我国企业职工养老金2005―2011年年均增长了13.4%。同时，人社部的统计数据也显示，2010―2012年期间，企业参保的退休人员的月人均基本养老金水平不断提高，分别达到1 362元、1 511元和1 721元。尽管养老金领取水平在逐步增长，然而，我国养老金替代率却在持续下降中。根据《中国养老金发展报告2012》的数据显示，2011年，我国养老金替代率已由2002年的72.9%下降至50.3%。另据中央财大社保研究中心褚福灵主任的推算，我国企业养老金的替代率在2011年仅为42.9%，这已经远远低于国际劳工组织所提出的替代率标准的国际警戒线55%，也远远低于我国养老保险制度的预期标准58.5%。与此同时，与其他发达国家相比，我国养老金缴费率却一直偏高，据统计，我国养老金中单位和个人缴费率合计达到28%，超过了大部分发达国家水平。养老金缴费率的持续增长和替代率的持续降低使得退休人员无法获得退休后的基本生活保障，已经背离了我国养老金制度设计的基本目标。

（三）区域发展失衡

从养老金收支状况、参保人数或参保人员赡养率等方面来看，我国养老金融资体系存在明显的地区差异性，各省市发展失衡现象显著。例如，据《中国劳动统计年鉴2010》的数据显示，2009年，我国养老金参保人数最多的是广东省，共计2 716.4万人参保，而参保人数最少的则是，仅9.2万人参保；在养老金收支状况上，当期收入最多的是江苏，占全国总收入的比重约达7.79%，最少的是，占比约达0.09%；当期支出最多的是上海，占全国总支出的比重约达8.32%，最少的是，占比约达0.10%；而累计结余最多的则是广东（约占全国的15.58%），最少的则是（约占0.03%）；在各地区养老金的社会化发放上，辽宁社会化发放人数最多，约占全国总人数的7.93%，人数最少，仅约占0.06%。而据《中国养老金发展报告2012》的分析显示，2011年，收不抵支的省份共计14个，数量虽然减少了，但缺口规模却增加了，而从分省区的城镇企业来看，除去新疆建设兵团的31个省市自治区中收不抵支的省份有11个，即1/3省区是收不抵支的。同时，各省区收支状况存在显著差异，当年结余最多的是广东，占比41%，而黑龙江和辽宁的当期缺口已超百亿元，黑龙江的收支结余甚至不及征缴费用的一半。而除宁夏、云南以外，12个结余率超过全国平均数的省区大部分集中于东部沿海地区。此外，在参保人员赡养率上的地区差异也十分显著，天津、东北三省和新疆建设兵团的赡养率均接近或超过50%，而上海赡养率从2010年的58.23%下降至2011年的39.34%，广东、浙江等东部省份则普遍较低。有关分析还显示，我国各省区之间“新农保”养老金的最低标准存在较大差异，基础养老金替代率水平亦极不均衡，其中最高替代率达22.1%，而最低替代率仅为5.3%（何晖、殷宝明，2012）。

三、养老金融资体系的改革设计

综合当前养老金融资体系的发展态势和可能危机，我国政府部门、学术界和广大群众对此进行了广泛讨论，并提出了不同的意见，试图解决当前养老金问题。而延迟退休、延长养老金缴费年限或取消“双轨制”等措施是否能够解决养老金危机，也成为当前社会广泛关注的热点议题。

（一）改革的影响：不同群体的差异化分析

当前政府和学界所提出的养老金改革主要措施对各个利益群体的影响上所存在的差异性，促使各个利益群体对此形成了不同态度。

1.延迟退休对不同群体的影响

根据近期人民网对全国东中西部地区11个大中型城市的1 062份问卷调查显示，受访者中68.6%对延迟退休持反对态度，73.5%支持弹性退休制的实行，其中，反对声最大的是外资企业员工，而52.8%的党政机关工作人员也不赞同。反对延迟退休的主要原因在于国内劳动强度较大、劳动时间长且劳动者权益保障的法律法规的制定与执行并不完善。事实上，对于不同收入、技能水平、身体状况和家庭背景的群体，延迟退休会产生不同影响。延迟退休对于收入丰厚、知识水平较高、具有中高级专业技能、身体状况良好的老员工群体可能更能帮助他们发挥“余热”，创造利益；而对于收入较低、劳动强度大、缺乏技能或身体欠佳的群体则可能增加更多负担，也可能对年轻人的就业造成更大压力。

2.延长养老金缴费年限对不同群体的影响

延长养老金最低缴费年限与延迟退休既有共性又有差异，对不同群体会产生不同的影响。一般对在社会正规部门工作的人员而言，他们的工作年限通常超过15年，且基本并未因缴满15年就停止缴费，因此，延长15年的养老金最低缴费年限对他们并不会产生实质影响；而对在非正式部门工作的灵活从业人员而言，例如个体工商户、非全日制企业从业人员或其他灵活从业人员等，这部分人的养老金缴费率20%全部由自己负担，且收入通常并不丰厚也不稳定，导致他们一般缴满15年养老金就停止缴费，因此，延长养老金最低缴费年限则会增加他们的负担，对他们的影响相对较大。

3.“双轨制”改革对不同群体的影响

养老金“双轨制”一直被视为中国养老金制度中的最大不公，它是指对不同性质的工作人员采取不一样的养老金制度，即政府机关、事业单位和企业工作人员执行的不同养老制度，在养老金缴费和领取上均存在较大差距。根据人民网的问卷调查显示，受访者中72.9%和18.4%认为“双轨制”非常不合理和不太合理，59%认为养老金并轨时机成熟，29.9%认为远未成熟，而这主要源于社会上对分配不公的一种情绪发泄。事实上，随着近年以来事业单位与政府机关养老差距的逐渐扩大，养老金已由“双轨制”变为了“多轨制”。若养老金并轨仅仅只是简单将机关事业单位纳入企业养老金制度，必然严重损害部分群体的直接利益，尤其是公务员的退休利益，导致政策难以执行。因此，养老金并轨不仅仅是简单的合并，而应当是基于人事、工资等各项配套措施和保证各个群体共同利益基础上的同向改革。

（二）改革的路径：多元化融资体系的整合发展

要解决当前养老金危机，可以通过优化基本养老、发展补充养老和鼓励私人养老，实现多元化融资体系的完善和养老金改革制度碎片的整合。

1.优化基本养老体系

根据对延迟退休、延长养老金缴费年限和取消“双轨制”等措施对不同群体的影响分析，单纯地依赖某项制度的改革并不能完全解决养老金危机问题。因此，从融资方式、融资范围、融资结构等方面对基本养老体系进行有效优化亟待解决。一是弹性延迟退休年龄，在此过程中应当首先完善我国劳动者权益的保障制度，并配以适当的激励和自主选择机制；二是进一步扩大参保范围，政府应当将更多城乡居民纳入养老金覆盖范围，为此，政府应适当给予中小企业税收优惠等政策，降低养老金缴费率；三是结合人事、工资和财政等相应配套措施逐步实现养老金并轨，同时增加政府投入，以节省“三公”开支和国有股的重新划拨等方式实现财政体系的分配制度；四是实行“税费分筹”的融资方式，在保留保险费的基础上，对工薪收入以外的收入以税收形式筹资；五是实现养老金的跨区域缴纳与领取，保障养老金不同险种或不同区域的转移接续。

2.发展补充养老体系

补充养老体系作为养老金体系的“第二支柱”，包括职业年金和企业年金。它们介于社会保险与商业保险之间，分别是针对事业单位员工和企业员工，由事业单位及其员工和企业及其员工按照自身经济状况建立的一种退休保障制度。2011年，国务院办公厅印发了《事业单位职业年金试行办法》，用以推进试点省市事业单位养老金改革，却最终进展缓慢。而在企业年金覆盖上，国外如法国、丹麦、瑞士等约达100%，英、美、德等国约达50%，但据人社部的数据显示，截至2012年底，我国建立企业年金的企业共5.47万户，参加的职工共1 847万人，企业年金累计结存4 821亿元，尽管逐年上升，但总体比例依然较小。发展职业年金和企业年金，可从以下三方面着手：一是进一步推进年金计划，或强制实施扩大年金覆盖率；二是给予企业一定税收或政策上的优惠，为年金计划创造条件；三是加强年金基金的监管，保证投资收益和防范投资风险，以实现投资收益与风险的平衡。

3.鼓励私人养老体系

鼓励个人参加储蓄养老保险，建立私人养老体系，以有效支持基本养老体系。为此，国家可以通过给予个人所得税等税收和政策激励以鼓励个人将其收入的一部分用于商业养老保险，提升公民自我保障意识，以积累资金支持基本养老保险。例如，当前保监会所实施的个人延税型养老保险等相关税收优惠政策。通过鼓励私人商业养老体系的发展，不仅能为我国养老金体系建立多重支柱，还能为我国资本市场积累更多资金，促进经济发展。

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