郑州市城镇化进程中基础设施投融资研究

摘 要：郑州市委十届四次全体（扩大）会议基本确定了郑州市在下一阶段以“强化新型城镇化引领，加快城乡发展一体化”的经济发展道路，如何建立和完善投融资体系，解决郑州市城镇化和基础设施建设筹资机制问题成为未来一段时期内必须给予高度关注的问题。从基础设施投资主体、资金渠道和法律法规3方面分析了郑州市现行基础设施投融资存在的问题，并结合上述分析提出了相关的政策建议。

关键词：城镇化；基础设施建设；政府投融资

中图分类号：F291.1 文献标志码： A 文章编号：1673-291X（2014）02-0076-03

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。城市基础设施是城市社会赖以生存发展的一般物质条件，具有投资规模较大、建设周期较长、公益项目较多和直接经济效益不明显的特征，具有公共物品性质，因此，政府在基础设施融资活动中需要适当参与，甚至发挥主导作用。

改革开放以来，中国从传统计划经济体制下高度集中的基础设施融资模式逐步形成了多元化、多层次的城市基础设施融资体系，但是，在改革进程中还存在许多不完善之处，使得城市基础设施的发展长期滞后于经济的发展，制约了我国推进新型城镇化的进程。党的十基本确立了我国在未来一段时期以新型城镇化发展为主要推动力的经济发展道路，这必将引发难以估量的基础设施投融资，因此，必须建立和完善规范的基础设施投融资体系，保证新型城镇化的顺利进行。

一、当前郑州市城镇化进程中基础设施的基本情况

截至2012年，郑州市辖6区5市1县，全市建成区面积373.0平方公里，总人口1 100万人，人口密度居全国省会城市第二位，仅次于广州市。郑州市交通、通讯发达，处于我国交通大十字架的中心位置。陇海、京广铁路在这里交汇，107、310国道，京珠、连霍高速公路穿境而过，被命名为全国文明机场的新郑机场与国内外30多个城市通航。郑州市已经成为一个铁路、公路、航空、邮电通信兼具的综合性重要交通通讯枢纽。

自21世纪以来，郑州市城镇化呈现快速推进的发展趋势，并高于全国城镇化平均水平。自2002年以来，人口城镇化率每年以高于1个百分点的速度增长，至2011年，郑州市人口城镇化率已达到64.8%。我国《十二五规划纲要》已经明确提出“十二五”时期实现城镇化率提高4个百分点的规划目标，据此，2015年我国城镇化率保守估计将达到 55%，郑州市城镇化率估计将达到68%。

随着GDP水平增长和城镇化要求的不断提高，郑州市基础设施建设所需要的资金越来越多，如果仅仅依靠政府财力是远远不够的。从近几年的我国城镇固定资产投资资金来源（表2）可以看出，国家预算内资金在资金来源中所占的比重较小，城镇国定资产投资资金主要来源于自筹和其他资金，地方尤其是地方政府是我国城镇化建设的主要投融资力量。郑州市城镇化的推进必将导致难以估量的基础设施投融资，而如此巨额的基础设施投融资也为郑州市完善和构建规范的基础设施投融资体系提出了迫切的要求。

二、郑州市基础设施投融资存在的问题

（一） 主要投资主体单一

郑州市在基础设施资金的投资主体方面，政府基本上仍是主要的投资主体，承担着基础设施建设投资的主要责任和义务。最近几年，虽然国家财政收入不断增长，但国家用于投资建设的资金是有限的。从我国城市维护和建设资金来源上看，历年来财政性投入虽有所增长，但仍然满足不了郑州市城镇化建设的需要。由于基础设施属于公共物品的范畴，在该领域引入私人部门的投资还有待相关的政策法规支持。

（二） 资金来源渠道有限

从纵向比较来看，我国在改革开放以前，城市基础设施建设全部由政府负责，其他社会资金并不允许进入，所以，根本也就不存在社会方面的融资来源；在改革开放以后，我国的城市基础设施向除政府以外的社会开放，融资渠道有所丰富，但是从整体来看我国的基础设施建设资金来源还是非常有限。

从横向比较来看，国外主要的基础设施投融资模式在我国没有得到较好的运用，我国仍然处于传统的投融资模式使用阶段，单纯地依靠向国外政府、国际金融组织借款。我国的资本市场由于处于较低的发展阶段，发达程度还远远不及国外发达国家，在我国发行债券或股票受到了严格的限制，导致民营主体和民间资本无法进入城市基础设施投融资领域。

（三）融资方式相对匮乏

国外主要的基础设施投融资模式，如债券、股票、BOT、PPP、ABS等，我国也基本上都有，但是由于我国尚未形成完善的城市基础设施投融资制度体系，某些融资模式与我国现行的法律制度相违背，导致这些融资模式在我国无法发挥其真正的价值。在我国采用这些“新型”的基础设施融资模式一定程度上提高了融资成本，减弱了许多融资模式的可操作性，在我国试点以后得不到推广，最后只能又回归到传统的融资模式。所以说，虽然从表面上看我国有着国外许多新型的投融资模式，但是这些新型的投融资模式并没有在我国得到很好的运用。

（四）投融资环境有待改善

长期以来，政府并没有给予基础设施投融资方面很好的支持。我国当前关于投融资的法律法规很不健全，没有一部关于基础设施投融资的法律或法规，郑州市在最近几年颁布了一些地方性基础设施投融资的规范性文件，但其所依据的法律法规层次太低，并没有得到很好的保障，其作用也是微乎其微。

现有的投融资体制对投融资涉及的各方参与者，包括所有者、投资者、经营者的义务和权利，以及投融资过程中的资金的归集、使用和管理分配等方面都没有做出明确的规定，这使得投融资行为无法可依，也降低了民间资本进入基础设施建设的积极性，为民间资本的进入设置了障碍，从而导致许多新型基础设施投融资模式无法在我国得以实施。

三、构建郑州市城镇化进程中基础设施投融资新体系

（一）树立城市基础设施商品意识，引入市场机制

在商品经济时代，运用市场机制来调节经济活动可以使得市场活动参与者实现经济利益最大化，通过市场活动实现社会财富的最大化和社会资源的有效配置。随着科学技术的不断进步，城市基础设施不再局限于纯公共品，越来越多的基础设施介于公共产品和私人产品之间，具有准公共品的性质，它们既有公益性，也有私人产品的部分特征，这使得如今的基础设施的生产和消费适用于商品经济时代的市场竞争机制。因此，树立城市基础设施商品意识，引入市场机制将使得基础设施投融资更加适应时代的需求，将引导基础设施投融资走上更加经济、高效的道路。

（二）对现有城市基础设施进行科学分类，实现投资主体多元化

城市基础设施根据社会属性的不同可以分为3类：公共产品、准公共产品和私人产品。公共产品指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性，一般由政府或社会团体提供。由于这类产品具有较强的公益性，它的投资主体应该是政府部门，资金主要来源于财政。私人产品是公共产品的对称，其消费和或使用具有竞争性和排他性。对于这类产品，政府应该适当退出，引入市场机制，此时市场发挥了主要的作用，而政府的作用在于监督和支持。准公共产品介于公共产品和私人产品之间。对于这类产品，政府和私人部门需要同时介入，政府和私人部门同时发挥作用，共同引导基础设施投融资的进行。

（三）完善现有融资渠道，采用新型基础设施投融资模式

对于公共基础设施项目，比如公路、桥梁、隧道、自来水厂等，这些项目适用于BOT融资模式。即通过“建设―运营―移交”的模式引入社会资金来进行建设，政府将一定时期内的专营权交给投资者，投资者在这段时间获得商业利润，期满后根据协议政府就可以无偿的收回项目的经营权。TOT是由BOT演变而来，它通过“转让―运营―移交”的方式，政府把应经投产运行的项目移交给民间资本，政府将从出资方那里得到的融资款投入到新的建设项目，原项目的经营期满后无偿将经营权转交给政府。

在城镇化进程中，民间资本作为一种重要的资金来源，应采取多种措施吸引民间资本的进入，通过税收减免、财政补贴等方式，鼓励民间资本以参股、控股等方式投资电力、供水、燃气、交通等基础设施建设。

（四）制定基础设施相关的投融资法律法规

如今是法治社会，任何行为包括经济行为都要有法可依，这样才能保证社会规范有序的运作。城市基础设施建设是我国重要的大规模的建设，其投融资领域也必须要有相关的法律作保障。郑州市正处于新型城镇化的快速推进阶段，这将带来难以估量的基础设施投融资，如果不尽早制定相关的法律法规作为保障，必然导致无法估计的投融资恶果，这也势必减缓我市新型城镇化的步伐，不利于我市经济社会的稳定发展。因此，制定基础设施投融资方面的法律法规势在必行，这是新型城镇化顺利进行的必然要求，也是城市建设的有力保障。

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