“结余资金”正解

某地开人代会，财政局局长刚进会场不久就被代表问到上年结转及结余资金的问题，“第5页第5项上年结余和结转收入那里，154亿，结转这么厉害？是不是很多工程没完成？”又有代表发声“是不是钱用不完啊？”“财爷”急忙说：“千万别说花不完，不是用不完。”他解释说这是一种误解。

面对代表和各路记者的“逼问”，显然这位局长被这种“不专业”的提问蒙住了。之所以会有财政结余的问题，原因很复杂，这位财政局长似乎用一两句话解释不清。

另外，2013年审计署了一组数据，《中央部门单位2012年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果》，公开了外交部、发改委、教育部等57个中央部门单位2012年度预算执行相关情况。公告显示，2012年度审计署实际财政支出11.06亿元人民币，较预算结余1.16亿元，中央各部门单位均不同程度存在结余问题。

人们确实不禁疑惑，一方面，政府喊穷，支出压力大；另一方面，政府钱多用不出去，年终结余巨大，为何出现这种会现象呢？

解开误区

财政资金结余真的是“钱多了花不出去”吗？财政部财政科学研究所金融研究室副主任马洪范告诉记者，从理论上讲，财政结余资金是在财政年度内，国家预算执行结果收入大于支出的余额。在财务处理上属结余资金，表现为国库或商业银行的财政性存款结存。适度的财政结余是保障财政平衡的重要因素，而运用财政结余则是弥补财政赤字的手段之一。这是理解财政结余资金的第一视角，是站在一个国家或一级政府全局的角度对其年度内财政收支运行结果的总体判断。从微观视角分析，财政结余资金可能出现在部分单位或部分项目。这是理解财政结余资金的第二个视角，是从一级政府或一家单位或一个项目的角度对其年度内财政收支运行结果的具体评判。“我认为，我国当前出现的财政结余资金的问题，需要基于第二个视角进行分析。”马洪范说道。

如果认为是钱多了花不出去，那就忽视了全局态势。财政赤字是我国收支运行的常态，而财政结余资金仅仅是出现在局部地区，个别部门，或者是某个项目上面，属于预算管理层面上的一个问题。

财政部财政科学研究所研究员王泽彩给记者分析，其实那些具有二次分配权限的部门才是产生结余资金的主要原因，在财政部把资金的大盘子切分到具有分配权限的部门之后，这些部门往往没能把资金落实到项目预算管理上去。因为在预算执行过程中需要进行一系列的预可研论证，由于预可研论证的时间比较长，导致项目资金在当年无法及时划拨，于是形成了项目结余。换句话讲，这是具有二次分配权限的预算部门和单位形成的结余；另外，在预算的执行环节，如政府采购当中，虽然有预算单位启动了采购项目的程序，经过招拍挂等过程，但是到了下半年又由于种种原因停止了，因此导致了政府采购资金的结余；另外还有一些单位为了弥补当年预算执行的一些资金缺口，从其他暂存科目里面调入一些资金，使得账面好看，结果在年末的时候还没有支出去，于是就产生了调入资金的结余。

综上所述，出现财政资金结余的情况，各个预算管理部门具有很大的责任。去年财政部连续发文，要求进一步加强地方财政结余结转资金管理，提出了各级财政部门每年要定期组织清理本级财政结余结转资金，摸清底数、分类处理，切实压缩结余结转资金规模。2013年和2014年底，财政结余结转资金要在上年的基础上分别压缩15%以上，2015年底各地公共财政预算结余结转资金占公共财政支出的比重均不得超过9%。据记者了解，近年来，财政部一直在国家本级和各省结余资金的管理中做出努力，明确规定每年的执行需要提高几个点，结余要减少几个点。从效果中看，预算部门和单位正在逐步提高财政资金的使用效率。

“结余”的类型

但是，对于结余资金的的诟病并非能在短时期内化解，也许要经历几年或几十年，那么这种财政结余资金为何久拖难解？究其原因，要从结余资金的形成途径来理解。

第一个类型是政策性的，政府根据宏观调控需要，将预算批复的某些资金延缓支出或结转到下年使用，这是形成结余资金的一个重要途径。由于财政超收收入的具体数额要到年底才能较为准确的预计，且其使用严格按程序审批，因此一般要到11月份才做出增加支出的安排，并且主要在12月份支付，当项目无法执行时，只能结转下年使用。

第二种类型是主观意识性的，而且涉及到了预算编制过程。马洪范说：“由于编报不实，支出部门与预算单位多头申报资金，或过多考虑自身利益，不考虑国家财力负担情况，编制过于理想化的部门预算，最后在预算执行环节形成资金结余。”确实如此，一些单位多年以来都形成固性思维，按照惯例要多报预算，钱剩下了总比不够花好一些。并且预算项目不够细化，因为预算做得越粗，单位领导的自由裁量权就越大，可操作的空间就越大。另外由于一个部门只对应一个财政业务处室，那么各业务处室也会站在自身角度考虑，为分管部门争资金，争项目，从而变成各部门的利益博弈的工具。

第三种是制度性的结余，这种结余往往是第二种类型的客观结果。比如，由于部门预算不够细化，尤其是项目支出没有细化预算，使得国库集中支付时依据不充分，不能顺利完成支付，从而导致一部分财政资金沉淀在国库里面。

如何解决

上文提到审计署的关于预算执行结果的公告中可以看出，对于预算执行中的几大问题每年都会提及。从中反映出我国在预算管理的理念及制度方面的一些漏洞，每一次的改进都很艰难。

“因此，这就需要运用智慧来进行财政管理理念的改革。”马洪范说，“首先要明确结余资金的归属。对于政策性结余和节约性结余资金，应该继续留归部门或预算单位下年使用。对于编报性结转，制度性结转与体制性结转资金，应该归财政所有并进行重新分配或相应扣减下年度预算资金额度。并且可以细化到具体条文，一方面严格财政管理与预算约束，一方面发挥部门单位的主动性与积极性，能够做到有奖有罚。”

在今年的全国“两会”上，政府预决算报告提到，财政部将推动实行“中期财政规划管理”，即根据国家发展规划和宏观调控需要，编制三年财政规划。据记者了解，编制中期财政规划（三年财政预算）在地方早有试点，但是由于种种原因地方没有落实下去。现在将编制三年滚动预算列入改革事项，有望逐步推进，这也能为解决财政资金结余问题打开一条出路。王泽彩认为，三年滚动预算是西方发达国家早已推行的预算管理模式和预算编制方式。实行中期财政规划管理，这是我国预算管理制度改革的方向。“因为我国的国民经济发展是5年一个规划，经济波动也是5年一周期，那么财政政策应该和这5年的经济政策要相匹配。其核心就是跨年度，如果把某一项资金全部累计到某一年，这样对经济周期的波动是不利的，任何一项制度的实施，要有一个路径依赖。中期滚动预算让资金的平衡周期延长了。这是赋予了项目单位更多的自，能够更好的提高财政资金利用率。”王泽彩解释道。

其实，财政结余资金的问题是被一些人误解的一个概念，这并不是某一个部门的问题，而是作为共性问题普遍存在。真正能够把结余资金规范好，必然要从根本入手，建立绩效预算。王泽彩说：“这就需要建立建全绩效考评体系。不仅要完善现行的共性指标评价体系，同时也要完善行业的绩效考评指标体系。如果能够分行业建立财政绩效考评指标体系，在项目支出和基本支出中，从预算编制，执行，调整到决算的全过程进行绩效考评。那么，财政资金的结余就会大大的减少。”