公共事务风险管控特性与趋势

作者：唐钧 杨玉琴 任子平

目前全国多个省市普遍建立评估机制，充分预测重大决策、重大项目的潜在风险，并采取相应的跟进措施，做到经济效益、政治效益和社会效益有机统一，有效预防了重大的发生，政府公信力、群众满意度也进一步提高。第三，在公共服务的层面，风险社会必然要求政府应用公共事务风险管理，维护最广大人民群众的最大利益，获得最多数人民群众的最大满意度。传统上的公共服务经常回应力不足、反应迟钝，滞后于群众的需求。而公共事务风险管理则可以定期评估不同利益群体的多方面需求，并保持动态滚动，形成既能满足最广大群众最迫切需求的公共服务，又能满足最弱势群体最大需求的公共服务。以英国政府为例，2000年8月审计署总审计长提交了《支持创新：管理政府部门中的风险》报告，2001年公共账目委员会出版了《管理政府中的风险》的报告。2002年11月首相启动了为期两年的风险项目来促使相关部门制定规划并设计风险管理的框架，实现对公共事务开展风险管理。基于此，英国审计署总审计长于2004年呈交了《管理风险以改善公共服务》的评估报告，实践表明：通过风险管理能尽早确认并应对潜在的危险，及时地按照合理的成本确保部门制定正确的公共服务目标并提供所需服务。风险管理能够帮助持续地改善服务，提高服务的适应性和回弹性。风险管理还能够通过改善效率、做出更有效的决策和支持创新方面帮助政府部门提高公共服务质量。

公共事务风险管理的特征分析

西方发达国家的实践表明，相比于私部门的风险管理，公共事务风险管理的特征更加复杂，也导致了客观的风险。（一）以公共利益最大化为目标，但存在“风险孤岛”等问题相比于私部门的利益相对小且涉及面窄而言，公共事务风险管理的核心则是公共利益最大化，具有三大特征：（1）涉及面广，利益相关群体的规模大。公共事务不仅涉及经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方方面面的业务，而且涉及政府、企业、公众、媒体、社区、其他社会组织、专家等多元利益主体。这就导致了公共事务风险管理的统筹协调难度极大。（2）事件重大，影响深远。公共事务涉及国家、社会、公众的整体利益，公共事务风险不仅可能造成人员死伤和经济损失，还有可能引发难以消除的社会负面影响和社会恐慌，甚至导致信任危机。（3）系统性强，连锁反应明显。公共事务风险管理是一个系统工程，牵一发而动全身，公共事务风险极易由“点”到“面”，导致整体治理的失灵和社会的失序。公共事务风险管理在追求公共利益最大化为目标的同时，也遭遇到了主客观多方面的障碍，最为严重的是“风险孤岛”问题。第一，由公共事务风险管理部门的条块分割所导致，存在着风险管理主体根据自己的职能界定风险和管理风险的客观情况。若横向和纵向的职责和权限划分存在不明确或交叉重叠，则风险管理职能也相应出现缺位或越位的失误。第二，由公共事务风险管理标准的设置习惯导致，存在漠视风险或者过度反应两种极端的情况。传统上以死伤人数和经济损失为准的习惯，虽然保证了“抓大放小”的管理效率，但频繁出现无死伤或经济损失很小，但是社会负面影响极大甚至严重伤害公信力的危害。尤其更容易出现风险评估不足问题：有对显性风险的评估而无对隐形风险的评估，有对重大风险的评估而无整体的风险评估。此类教训往往惨重。例如美国“911事件”后集中开展了国土安全的风险管理，选取基础设施和关键资源作为风险管理的重点，取得了显著的反恐成效。但是，2012年10月底超级飓风“桑迪”导致的纽约水灾，却是由“城市病”的风险评估和管理失误所致；输送气、水、电的管道、地铁网络等主要的基础设施因深埋地下年久失修，无法应对极端天气，连带失控的是城市的社会秩序。（二）以风险所有权的科学运营为导向，但存在“工具理性”等问题相比于私部门风险管理的明确边界和有限责任而言，公共事务风险管理则存在着事项庞杂、边界模糊、责任递增的特征：一是公共事务风险管理范畴内的事务本身就纷繁复杂，并经常互为因果和相互关联；二是私人领域的事务有可能瞬间演变成为公共事务；三是低等级的公共事务风险可能量变成质变，升级为中高等级的风险。因此，公共事务风险所有权也更为复杂，导致风险责任归属的混乱，尤其是在风险责任共担和联动应对风险方面问题更加突出。因此，公共事务风险管理坚持以风险所有权的科学运营为导向。风险所有权的科学运营实质上就是通过风险责任的合理分配，使得各级各类主体既各担其责，又能统筹协调，全面做好风险管理。具体操作时是在明确风险责任的基础上，确定风险责任承担主体，采取分类管理、分级负责和属地管理相结合，并依靠统一领导、综合协调，在整体上做好公共事务风险管理。第一，针对公共事务管理事项庞杂、边界模糊、责任递增的特征，公共事务风险管理通常的做法：一是明确风险管理的总体职责及各部门的角色和职责；二是积极开展协作，通过风险管理组织化实现风险责任共担。例如，英国政府首先明确公共事务的主要风险责任在政府部门，在此基础上，这些政府部门再根据风险性质与规模，一是将部分责任传递到其下级机构承担，二是与其它相关单位签订风险共担合同，分散风险。第二，针对管理主体条块分割的特征，公共事务风险管理的主要做法一是确立风险管理主导机构；二是设置相应机构进行分类管理和分级管理，例如：英国政府把保障公众安全作为政府的核心工作之一，为此政府在风险管理方面承担制定规章、服务照顾、实施管理等三方面的职责。据此，英国政府明确划分了政府风险管理的三类单位：组织实施单位、实施支持单位、具体执行的业务部门。公共事务风险管理在以风险所有权的科学运营为导向的同时，也承受着相应的风险，最严峻的挑战是风险管理的“工具理性”，表现为：注重风险管理的工具和手段，把风险静态化，把风险简单化；忽略风险的关联和变异，忽略管理主体引发风险的问题，忽略管理对象参与风险过程和影响风险进程的问题。而在更深层次，公共事务风险管理的“工具理性”导致了严峻的挑战：第一，现实当前的操作中，所谓的公共事务风险管理经常违背注重预防预警的全流程初衷，而是“头轻脚重”，集中于“末端风险”，过度聚焦于事后处置阶段的风险管理，甚至不择手段地消除危机爆发后的负面影响。这客观导致了充分关注容易产生群死群伤的应急管理，而忽略可能导致社会恐慌和公信力受损的社会管理和公共服务问题。第二，公共事务风险管理往往实行责任倒查，应用倒推的方式以灾害为中心开展局部的和表浅的风险防范，而忽视事先的责任划分和关口前移，忽视常态的、动态的风险排查和隐患排除等工作。第三，公共事务风险管理受到渐进式改良和路径依赖的影响，标准化的风险应对指南往往滞后于风险兑现为危机的速度和变异的程度，导致管理部门联而不动、反应迟钝、行为僵化等一系列问题。（三）以回应绩效考核的多元评判为标准，但存在“短板效应”等问题相比于私部门风险管理的对象权责一致且利益清晰而言，公共事务风险管理的对象则具有复杂性，既是被管理的群体，又是参与风险过程的群体，还是评价管理主体的评委。这导致公共事务风险管理的绩效考核和评判机理更为复杂。公共事务风险管理的评委是指可能评价其绩效优劣的人员。内部评委是上级管理者，考核时要求下级管理者按标准开展规范化的风险管理，并维护权威和公信力。而外部评委在新媒体应用的背景下，包括了公共事务风险管理的直接利益群体、间接利益群体、潜在利益群体等多种类型，几乎所有群众都可能成为外部评委［1］。因此，内外评委们对公共事务风险管理考评时往往具有多元的评判标准。公共事务风险管理在近年来的实践中，已经注意到绩效考核的多元评判问题，并不断以回应绩效考核的多元评判为标准开展创新。一方面是针对内部评委，倡导创建学习型组织和促进“系统思考”，来了解全局的情况和整体评价风险绩效；另一方面是针对外部评委，通过开放和参观、参与体验、沟通谈判、宣传公关等一系列的创新方法，希望外部评委换位思考、配合体谅公共事务的风险管理，以此博得理解分和提升满意度。公共事务风险管理的实践往往难以回应绩效考核的多元评判，在实践中客观存在着“短板效应”等问题。第一，上级和社会各界往往以公共事务风险管理最差的某一方面视为整体的表现。无视风险管理的客观难度，也无视其它做出的努力。第二，极少数给与最差评价的评委，很可能影响其他大多数评委，导致整体评价的降低，甚至出现偏差。第三，极少数给与最差评价的评委，本身可能是社会的“最短板”，急需社会救济救助，甚至还可能扰乱社会秩序，导致局面的恶化，形成恶性循环。此类教训屡屡发生。例如：日本“311地震”后，部分灾民呈现出盲目和非理性的状态，一方面评判指责政府救灾不力，举行游行示威；另一方面呼吁政府补充供给，提供援助；同时还要求政府关闭所有核电，但还要加快恢复生产、生活。近几年美国的飓风灾难后也频繁出现同类表现，部分群众在向政府提出多元化和无限性的要求的同时，还给予政府差评和进行抗议。

公共事务风险管理的创新趋势

针对上述特征和问题，公共事务风险管理的创新一方面遵循其固有特征决定的方向持续推进，另一方面也在为了克服问题而深入改革，并依据这两条路径汇成发展趋势。（一）顶层设计凸显公共利益，强化全局设防公共事务风险管理的顶层设计，是保障公共利益的基础。第一，全面兼顾公共事务风险管理的多层面需求。公共事务风险管理必然涉及到应对突发公共事件的层面，管理公共事务的层面，公共服务的层面。一是完善应对突发事件的风险管理体系，从危险源识别，到责任明确和隐患消除，再到科学的应急等。二是优化社会管理的风险管理系统，从社会稳定的风险评估，到主动开展矛盾纠纷排查化解，再到群防群治等。三是建立健全公共服务的风险管理制度，从弱势群体的社会需求识别，到主动提供社会救助等。以往公共事务风险管理多集中于应急管理层面，而在社会管理和公共服务领域未能得到充分应用。而英国近几年《风险管理以改善公共服务》的实践已表明：通过风险管理可以提高效率、做出更有效的决策、更有助于支持创新，并明确在整体上能够提高公共服务的质量。第二，法律法规和政策方面做好公共利益最大化的制度设计。全面做好公共事务风险管理的基础工作。一是对空缺的法律法规、政策法令进行补充，使公共事务风险管理有法可依；二是对分散的法律法规、政策法令进行整合，保证公共事务风险管理的统一性和规范性；三是对笼统性的条款规定进行细化，对滞后的条款规定进行及时修改，使其更具指导性和可操作性。例如2005年联合国成员国在世界减灾大会签署承诺尽最大努力在2015年之前减轻其灾害风险，巩固和强化政治和经济领域对于减轻灾害的支持，形成全球、全国、全面支持防灾减灾的格局。成员国签署承诺，这就在政策文件上将全球的风险管理固定为一项公共政策，能统筹全球范围内公共利益的实现。第三，整合战略，全面联动，全局设防。公共事务风险管理为了实现管理成效，必须从多个层面进行整合，条块和跨区域的管理部门进行联动，全面防范和全局应对三类典型风险。一是人员死伤和经济损失的风险，二是社会负面影响和社会恐慌的风险，三是公信力风险。例如2005年国家风险管理理事会（IRGC）《风险治理白皮书》提出风险管理的综合分析框架和社会背景分析的创新，强调了公共事务风险管理从社会背景深层次地开展综合风险分析的必要性和统筹整体资源全面应对风险的重要性。（二）流程创新回应风险责任，强调全面响应公共事务风险管理中强调积极回应风险责任的全面响应，是流程创新的关键。第一，明确风险责任，全面响应公共事务风险。对公共事务不同领域的风险责任进行全面考量，制定系统、全面、均衡的考核标准，坚持各司其职，明确风险识别、风险研判、风险应对等职能的分配。注意避免风险所有权集中于突发事件应急，而忽略社会管理和公共服务层面风险所有权的问题。强化风险管理的全面响应。第二，避免“工具理性”，合理设置“风险地图”。公共事务风险的类型和等级评估是“风险地图”和风险管理的关键；一是全面囊括公共事务风险的主要类型，并动态滚动；二是合理设定不同类型风险的当前等级；三是动态调整风险等级，并联动风险应对措施。第三，科学运营风险，规避责任事故。一是总结风险发生的规律，把握风险规模、风险分布，分析风险发生的可能性和风险后果的严重程度。二是通过建立风险案例数据库和风险决策支持库，进行科学决策。三是快速和全面响应，既防止风险扩散，又要规避责任事故。以2004年联合国《与风险共存》报告为例，该报告不仅指出灾难风险的所有权主要归政府，明确了风险所有权的主要归属；而且，提出政府应积极与社会各界建立伙伴关系，有利于动态、科学地运营风险，从而规避责任事故。（三）评价提升落实管理实效，依靠全员能力公共事务风险管理若要提高评委们的满意度，最根本的途径是落实管理实效和依靠全员能力的提升。第一，切实提升公共事务风险管理的实际能力，尤其是改进“最短板”。一是确保决策充分评估风险，二是确保选取实用的风险管理技术和方法，三是确保有效的绩效考核，四是确保风险管理工作质量。例如：加拿大自2006年以来的实践以“全部危险源风险评估”为重点，先整合后拆分式进行公共事务风险管理，先针对国家所面临的全部危险进行分类和开展风险评估，然后根据部门职能有针对性地全面应对。全面危险源的风险评估，能最大限度地降低决策风险；对全部危险分类应对，能确保风险管理技术和方法的针对性和实用性；根据部门职能进行应对，能保证风险责任主体的明确，推进绩效考核的有效实施，进而评估风险管理工作质量，提升风险管理的整体效能。第二，妥善应对评委们的多元价值取向，争取最大程度的满意度。一要系统思考群众的多元利益，及时回应并整合协调，提升其满意度；二要增进群众对公共事务风险管理活动的参与，获取认同和体谅。例如：德国2008年《关键基础设施保护———企业和政府部门风险和危机管理指南》提出PDCA的风险管理周期模型来强化科学预防和有效响应，还在近几年的实践中强调风险管理部门要主动、定期地与外界、与上下级的沟通，并创新性地形成常态的互动沟通流程；既有益于全社会的风险预警和危机应对，还有助于全员风险管理能力的提高、社会认可度和满意度的提升，更有益于全社会公共事务风险管理的秩序、环境、文化的培养。第三，建立健全信任管理，把维护和提升公信力作为公共事务风险管理的重要考核指标。以公信力为“指挥棒”牵引公共事务风险管理的正确方向，形成良性循环。例如：2003年经济合作与发展组织《21世纪面临的风险》报告中明确提出用“宽视角”和开放的眼界来审视风险，倡导各利益相关方积极参与风险管理并建立信任关系。以北京为例，公共事务风险管理正遵循着上述趋势持续地改革创新。《北京市突发公共事件总体应急预案》的更新，相关部门风险防范和应急处置措施的创新，持续地推进着风险管理在实践中的应用。2011年3月朝阳区推出社会服务管理“全模式”系统，以“全覆盖、全过程、全参与”为理念，在网格化管理基础上，包含应急管理、城市管理、综治维稳、安全生产、社会事业、服务保障、经济动态、法律司法、党建工作10大模块，共79个大类、439个小类、3452个细类，基本涵盖了社会服务管理领域的工作内容，初步具备了兼顾多层面公共事务风险管理的需求和全局设防的局面。西城区“全响应”模式则是政府对公众服务需求的全面感知、快速传达、积极响应，通过区、街、社区“三级联动”，把社区、街道、政府职能部门以及社会组织、社会工作者、居民等集中在统一的信息化平台上，快速处理民生问题的机制，在创新全面响应和提升全员能力方面做了有益的尝试。总之，公共事务风险管理是未来政府的必然选择，有利于改善公共服务、提升政府绩效、优化决策和推动变革。公共事务风险管理的创新趋势将遵循强化全局设防，强调全面响应，依靠全员能力的方向，并在维护公共利益方面展现出越来越多的社会价值。