维系改革发展稳定大局的制度性创新

2019-09-28 版权声明 举报文章

摘要:在新世纪新阶段,重大事项社会稳定风险评估已成为我国各地在改革发展中维护稳"定大局的普遍选择。事关人民群众切身利益的重大改革、重大政策、重大决策、重大项目等重大事项,是改革发展不可或缺的推进栽体和加速器,同时也是事关改革、发展与稳定三者关系状况的敏感点。重大事项社会稳定风险评估,既是有效破解如何把握改革发展稳定关系难题的制度性创新,也是一种体现稳定工作思维方式、实践方式重大转换和质的飞跃的制度性创新,同时又是以群众利益为本的制度性创新,符合中国特色社会主义事业发展的要求。重大事项社会稳定风险评估制度要全面兑现自己的价值承诺,必须加以改进和完善。

关键词:重大事项;群众利益;改革发展稳定;风险评估;制度创新

中图分类号:D63-3 文献标识码:A 文章编号:1001-4608(2011)06-13022-0收稿日期:2011-05-26

作者简介:徐贵权,淮阴师范学院马克思主义学院教授223001

在当代中国,重大事项社会稳定风险评估首先不是作为学术理论问题出现的,而是作为基于政治考量、社会稳定诉求的实践和制度性构建而出现的。2005年以来的实践表明,重大事项社会稳定风险评估,对于维系改革发展稳定三者良性互动大局的价值已得到普遍认可,因而它已成为全国各地的普遍选择。但是,到目前为止,重大事项社会稳定风险评估制度及其实践尚没有引起理论界的应有重视。理论研究的严重滞后,既在一定程度上遮蔽了重大事项社会稳定风险评估的价值,也不利于其健康发展、走向完善。因此,聚焦重大事项社会稳定风险评估制度研究很有必要,也很有意义。

一、重大事项社会稳定风险评估的主要进展和做法

重大事项是各级党委政府及其部门在推进改革与建设、谋求发展的过程中自主选择的事项,如准备提上议事日程的重大决策、准备出台的重大政策、准备推行的重大改革、准备实施的重大建设项目等。很多重大事项都会涉及一定范围的群众利益,产生直接间接、或大或小的影响,因而与社会稳定问题密切相关,具有社会稳定风险。重大事项社会稳定风险评估,就是一种在事关较大范围、涉及数量众多人民群众切身利益的重大决策、重大政策并被政府拟订为重点工程的重大项目以及重大改革出台实施之前,采取科学的分析预测方法,对可能出现的社会稳定风险先期进行预测、评估、研判、化解,并将评估结论作为各级党委和政府做决策、出政策、搞改革、上项目的主要依据,以便更好地服务人民群众利益、防范风险、避免危险,确保社会稳定和公共安全,促进经济社会和谐发展的一项制度。

1.重大事项社会稳定风险评估的主要进展

从2005年到现在,仅仅几年时间,重大事项社会稳定风险评估工作实践及其制度建构,已从“星星之火”演化为“燎原之势”,即从个别省份的选择演化为绝大多数省、市、自治区的共同取向。一种在以往只是蕴涵在重大事项决策论证中的对社会稳定问题的关切、思考与权衡,即一种观照问题的视角、思考问题的角度,转化成了一项以重大事项为评估对象或一种专门从社会稳定维度和向度审视、评估重大事项的重要制度。这是一种提升,这是一个重要的突破。

几年来,各地在重大事项社会稳定风险评估制度建设与实施方面付出了很大的努力,取得了显著的成果。在制度建设方面,自四川省委、省政府于2006年率全国之先制定、颁行重大事项社会稳定风险评估工作制度以来,全国大多数省市自治区相继制定、颁行了类似的制度。很多省的省辖市党委、政府以及县(市、区)党委、政府,甚至乡(镇)党委、政府则制定出台了具有综合性的指导、规范本行政区域范围内重大事项社会稳定风险评估工作的制度。虽然各地制定出台的重大事项社会稳定风险评估制度的名称不尽相同,但是值得注意的是,在同一个省辖市范围内,为贯彻落实市委、市政府制定出台的重大事项社会稳定风险评估制度,不同领域还结合本领域的实际开展了社会稳定风险评估工作,如检察系统、法院系统、国土资源管理系统、劳动与社会保障部门、农业系统等都开展了类型多样、符合本领域特点的社会稳定风险评估化解工作,较好地发挥了重大事项社会稳定风险评估制度这一以维护群众切身利益为核心的、平衡与协调改革发展稳定三者关系为主要内容的功能优势,产生了良好的社会效应。

2.重大事项社会稳定风险评估的主要做法及过程

各地重大事项社会稳定风险评估工作的主要做法是:严格执行党委、政府制定出台的重大事项社会稳定风险评估制度,恪守未经社会稳定风险评估的重大事项不出台不实施、群众不同意的重大事项不出台不实施的原则,坚持把社会稳定风险评估作为重大事项出台实施的不可或缺的前置环节。重大事项社会稳定风险评估的过程主要有以下五个阶段或五个环节:

第一阶段:确定评估事项,制定评估方案,即准备阶段。凡是涉及广大群众切身利益、可能因实施带来利益性矛盾冲突的重大事项,都要作为社会稳定风险评估的对象。对确定开展评估的对象,要搭建调研评估工作班子,了解重大事项拟实施出台的理由、依据、程序;熟悉重大事项所涉及的法律法规和政策内容,制定评估工作方案。方案要准确把握评估重点,明确评估牵头和协助部门责任,为开展评估做好必要准备。

第二阶段:开展调查研究,掌握社情民意,即调查走访阶段。采取走访群众、问卷调查、民意测评、召开座谈会、听证会等方式,广泛征求基层和社会各界的意见和建议,准确把握群众对评估事项的反应及心理动态。对争议较大、专业性较强的评估事项,要按照有关法律法规,组织相关群众和专家进行听证和论证,为评估提供科学、客观、全面的第一手资料;对涉及大多数群众切身利益的重大事项,必须获取80%以上利益相关者的真实意见;对一些特殊情况和个案的走访调查,必须每户必到。

第三阶段:综合分析论证,形成专项报告,即分析论证阶段。在这一阶段,主要是根据了解掌握的第一手资料,对评估事项实施的前提、时机及后续社会影响、配套措施等进行科学的预测分析和论证研究,特别要对因实施评估事项可能引发的矛盾冲突及所涉及的人员数量、范围和激烈程度作出评估预测,确定稳定风险等级。稳定风险等级一般分为:存在较大稳定风险、一般.『生稳定风险和无风险三种情况。针对存在较大稳定风险和一般性风险的情况,一般要研究制定化解措施和处置预案。在上述工作基础上,编制《重大事项社会稳定风险预测评估报告》。内容主要包括:重大事项涉及的相关情况;预测评估情况;预防和化解涉及稳定问题的工作预案;重大事项社会稳定风险的综合评价和意见建议。

第四阶段:科学运用评估结论,确定风险化解措施,即最终决策阶段。重大事项的决策机关在充分调查研究、科学预测分析基础上,按照相关程序和民主集中制原则,对评估事项作出实施、暂缓实施或暂不实施、不实施的决定。对虽存在一些矛盾和问题、但经评估决定实施的事项,确定解决

矛盾和问题、维护社会稳定的具体措施;特别是对符合有关法律法规和政策规定、亟须实施但又容易引发矛盾冲突的事项,在提前制订应急预案的基础上,有针对性地做好群众工作;对存在较大矛盾和稳定隐患、经评估决定暂缓或暂不实施的事项,及时研究对策,化解矛盾,待时机成熟后再行实施;对经评估决定不实施的事项,主要是做好善后工作。

第五阶段:全程跟踪评估事项,做好实施过程中的维稳工作,即跟踪督查阶段。对经评估决定付诸实施的重大事项,重大事项社会稳定风险评估主管部门坚持全程跟踪督查,确保重大事项实施责任主体切实落实维稳措施特别是对群众的承诺,从而使决策、政策能够得以顺利贯彻,项目建设、改革事项能够得以顺利推进。在这一阶段,还注意做好后续评估工作,及时发现和解决事项实施过程中遇到的新矛盾和新问题。

二、价值诠释:一项重要的制度性创新

建立和实施重大事项社会稳定风险评估制度,既是有效破解如何把握改革发展稳定关系难题的制度性创新,也是一种体现稳定工作思维方式、实践方式重大转换和以维护群众利益为根本出发点的制度性创新。

1.正确认识和处理改革发展稳定关系的制度性创新

重大事项是改革发展不可或缺的推进载体,是改革发展的加速器。事关人民群众切身利益的重大改革、重大政策、重大决策、重大项目等重大事项,无论在中央还是在地方,对整个经济社会发展都具有重大意义。通过重大事项,我们可以看出整个国家以及区域、地方经济社会发展的历史轨迹。重大事项是事关改革、发展与稳定三者关系状况的敏感点。既保持经济高速增长,又维持社会和谐稳定,从而实现改革、发展、稳定三者之间的良性互动,是我们党和政府一直追求和努力实现的目标。实现这一目标,离不开实践创新与制度创新。

重大事项社会稳定风险评估,是人们在新世纪新阶段改革开放和现代化建设实践中以正确处理改革、发展和稳定之间关系为取向的机制创新、制度创新,是以重大事项为契机和平台为实现改革、发展、稳定三者良性互动、相得益彰的创造性的机制、制度构建。重大事项社会稳定风险评估具有明确的价值取向。它确认改革与发展的价值,确认革除旧机制、旧体制、旧模式,建立充满生机活力的新机制、新体制、新模式,能够为发展输入强劲的动力;确认发展是硬道理,是解决中国一切问题的关键,用发展的办法解决所面临的问题是改革开放以来我们取得成功的一条重要经验,发展应当成为我们党执政兴国的第一要务,没有发展,改革就失去了意义,稳定也势必失去保障;确认重大事项是改革发展必不可少的推进载体,没有重大事项的出台实施,改革就缺乏力度、就难以深化和拓展,发展就缺乏强劲的动力、就难以有必要的速度;确认只有稳定才能更好地改革、更快地发展,只有稳定人民才能安居乐业,维护稳定是硬任务、是第一责任。它力求避免改革、发展与稳定的二律背反,它以重大事项为契机和平台,谋求改革、发展、稳定和谐统一。应该说,重大事项社会稳定风险评估具有多方面的价值承当,它能够满足人们多方面的价值需求,是一项集事关我国改革开放和社会主义现代化建设事业兴衰成败的诸多重大价值于一身的实践创新、制度性创新。

实践表明,重大事项社会稳定风险评估预测、研判和先期化解是可能的。很多事例说明,影响社会稳定的事件比如群体性事件,虽然具有突发性的特点,但却是可以预测的。群体性事件作为一种质的突变,其发生的具体时间、态势和影响深度、实际规模难以完全预测,但群体性事件本身有一个孕育、积累的过程,是一个由量的逐渐积蓄发展到质的飞跃的过程,是主客观矛盾相互作用的产物。作为社会稳定风险到公共危机动态演进过程中的触发事件,群体性突发事件是社会稳定风险积累到一定程度的总爆发。多数群体性事件在发生前都有苗头和征兆,都有蛛丝马迹可寻。在它们酝酿的过程中,如果有关部门和领导能够保持高度的警觉性,是可以预测事态发展,从而积极采取措施化解矛盾,避免群体性突发事件的发生或减小事件的规模与影响的。所以,“群体性事件虽然具有突发性和不确定性的特点,但也包含着一定的必然性和确定性,不管群体性事件的性质、类型和行动方式如何,在一定程度上是可以预先把握的。群体性事件发生的原因就是我们对群体性事件预测和把握的基点。…‘尽管现阶段引发群体性事件的原因很多,但所有的群体性事件都导源于终极意义上的利益冲突。”①当前,作为改革与发展的推进载体的重大事项,往往都隐含着这些不稳定因素,如企业改制、征地拆迁补偿、工程建设、环保问题等都隐含着不同群体间的利益冲突。如果对这些重大事项在实施前进行社会稳定风险评估,建立行之有效的社会稳定风险预警机制,将隐含在重大事项中的各种冲突化解在萌芽状态,就可以从源头上预防和减少群体性事件的发生,从而为重大事项的出台实施创造出良好的环境。

2.体现稳定工作思维方式、实践方式重大转换的制度性创新

重大事项社会稳定风险评估的理念不是既定的而是生成的,它基于实践的呼唤,基于深沉的思考,基于理性的抉择。重大事项社会稳定风险评估理念是一种取向和必须恪守的原则。作为一种思维,它强调要从是否存在社会稳定风险考虑重大事项;作为一种取向和原则,它强调凡涉及人民群众利益的重大事项必须进行社会稳定风险评估。社会稳定风险评估是重大事项出台和实施的前提条件,作为一种追求,它以改革、发展和稳定的共生和良性互动为价值目标。

在新世纪新阶段,社会的变革、发展与转型使我国经济社会发展跃上了新的历史起点,又使我国社会进人了矛盾凸显期、多发期,群体性事件明显增加,社会稳定工作面临着严峻的形势,改革与发展的环境越来越复杂、压力明显加大。面对新的形势,我们党创造性地提出且坚持在实践中贯彻落实科学发展观,并提出了以关注民生、保障民生、改善民生为重点的社会建设任务,着力构建社会主义和谐社会。这对社会稳定工作及其思维方式、实践方式的转换提出了新的更高的要求。在深入贯彻落实科学发展观,努力构建和谐社会的过程中,很多地方的党委、政府深刻认识到处理好改革发展与稳定关系的极端重要性,形成了改革是动力,发展是硬道理,稳定是前提、是硬任务,发展是第一要务,稳定是第一责任的理念。在工作中转换维护稳定工作的思维方式,坚持把维护人民群众的利益作为稳定工作的根本出发点和落脚点,努力实现从亡羊补牢、被动保稳定向未雨绸缪、主动创稳定的转变,坚持在重大事项正式出台实施前对重大事项隐含的社会稳定风险进行评估,着眼于从源头上预防和减少重大社会事项实施中的不稳定隐患和问题,对于在新世纪新阶段搞好稳定工作的重要性,从而积极开展重大事项社会稳定风险进行评估工作,取得了明显的成效。可以说,建立和实施重大事项社会稳定风险评估制度,是体现维稳工作指导思想、思维方式和实践方式重大转换和升华、飞跃的制度性创新,

3.体现以群众利益为本的制度性创新

“群众利益无小事”①体现改革与发展要求的重大事项的出台实施决不能以损害群众利益为代价,受损群众的利益必须得到合理补偿。这是中国共产党以人为本执政理念的必然要求。构建社会主义和谐社会是中国共产党在新世纪新阶段的重大战略任务,利益和谐是社会和谐的根本之所在,是构建和谐社会的客观要求,体现改革与发展要求的重大事项的出台实施必须合理兼顾不同利益主体的利益,有利于和谐的利益关系的形成与维系。“稳定是改革和发展的基本前提,没有稳定什么事情也办不成。”②维护稳定是各级党委、政府的重大政治责任,“在社会稳定中推进改革发展,通过改革发展促进社会稳定,”③应当成为各级党委、政府的基本理念。但是,稳定工作和其他各项工作一样,都必须坚持以人民的根本利益为根本出发点和落脚点,“坚持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性,”④坚持把维护社会稳定和维护群众合法权益统一起来。

重大事项社会稳定风险评估正是体现上述基本要求的具体制度设计。重大事项社会稳定风险评估,以稳定思维为统领,谋求改革发展稳定的和谐统一,强调改革发展要有利于社会稳定,要在稳定中推进改革发展。更为重要的是,重大事项社会稳定风险评估,坚持把不损害群众利益、群众满意作为同意重大事项出台实施的刚性条件,坚持通过维护好、协调好、实现好、发展好群众利益来做好稳定工作。这其中也包括启发群众、说服群众和引导群众的努力。由此可见,重大事项社会稳定风险评估是一项体现民生关切、群众利益关切,以人民群众利益为本的制度设计、制度安排、制度创新,是一项能够得到人民群众拥护支持的惠民制度。

三、重大事项社会稳定风险评估工作的改进与完善

目前,虽然重大事项社会稳定风险评估工作已取得了显著的进展,但也还存在诸多亟待解决的问题。存在的主要问题有:其一,认识不够到位且存在误区。在一些地方,党政主要负责人对新世纪新阶段改革与发展过程中稳定工作的新要求缺乏清醒认识,对重大事项社会稳定风险评估的价值认识不到位。其二,评估目标定位存在偏颇。这些偏颇主要是:一是主要以防范、化解信访风险为目标,比较狭隘;二是以群众接受、服从决策为潜在目标;其三,在评估事项选择上存在避重就轻问题。目前,各地重大事项社会稳定风险评估在评估事项的选择上普遍存在避重就轻问题,进人评估范围的主要是重大建设项目,同时也涉及改革中的企业改制,重大决策、重大政策几乎还是重大事项社会稳定风险评估中的空白。此外,在重大事项社会稳定风险评估工作管理体制的设计上,目前还存在着比较混乱的情况,有的地方的管理体制的设计存在着明显的缺陷和偏误。

重大事项社会稳定风险评估工作需要改进,也必须改进。重大事项社会稳定风险评估工作的改进与完善,主要应从以下几个方面作出努力。

1。提高思想认识,矫正价值取向

“风险不同于危机,但在一定的条件下,风险可以转化为现实的危机。”①因此,提高思想认识,最重要的是提高对建立、完善重大事项社会稳定风险评估制度以及主动预测、研判、防范、化解风险的重要性、必要性的认识。首先要从传统的发展观的束缚中解放出来,确立以人为本、全面协调可持续的科学发展观,这是高度认同重大事项社会稳定风险评估制度和工作的价值的必要前提。囿于以物为本,片面强调经济发展,陷入GDP崇拜,不可能真正认同以通过关注民生、保障民生、改善民生促进改革发展稳定和谐统一的重大事项社会稳定风险评估。其次要从片面的只重发展的政绩观的束缚中解放出来,确立发展是政绩,稳定也是政绩的新观念,这是充分认识重大事项社会稳定风险评估的必要性、重要性的又一必要前提。再就是从传统的稳定工作思维方式的束缚中解放出来,确立与其被动保稳定不如掌握稳定工作主动权,主动创稳定,亦即与其“花大量钱治疗”,不如“使用少量钱预防”的新观念。②这是提高对重大事项社会稳定风险评估工作的认识,增强重大事项社会稳定风险评估工作自觉性、坚定性的关键。

矫正价值取向,就目前情况而言,核心问题是在重大事项社会稳定风险评估工作实践中正确处理维护稳定与维护群众正当权益的关系问题,真正做到把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点,切实避免重大事项社会稳定风险评估主体与重大事项提出者、审批者、实施者形成联盟而共同对群众施加压力而无视群众正当利益要求满足的问题。在重大事项应否出台、实施问题上以及实施过程中,党委和政府维稳与群众维权往往会构成矛盾。面对这一矛盾,应当转变解决矛盾的思维方式,要少一点斗争思维、多一点和谐思维,主要以和谐思维方式去处理矛盾,特别是要通过支持群众维权、真情关心群众疾苦、真诚对待群众诉求、尽量满足群众正当要求,去维护社会稳定和谐的局面。这是一种正确的价值取向。坚持这一价值取向,无疑有利于重大事项社会稳定风险评估工作的改进与改善,无疑能够提高重大事项社会稳定风险评估的公信力。

2.改善管理体制,理顺管理关系

重大事项社会稳定风险评估工作的管理体制是否合理直接关系到管理关系是否协调,从而关系到重大事项社会稳定风险评估工作能否有序、高效运行。

由于各地实际情况不同,同一性质的管理机构在不同地方的权威性和作用可能不可同日而语,所以重大事项社会稳定风险评估工作在不同的地方归属不同机构管理、协调是可以理解的。但是,从应然角度讲,重大事项社会稳定风险评估工作统一归党委维护稳定工作领导小组(办公室)管理而不是归政法委、信访领导小组(或信访办)管理,是最为合适的。

3.完善制度体系,优化制度结构

我国的重大事项评估制度体系与结构,应该是一个层次分明、协调统一的制度体系与结构。无论哪一级,都不应避开中央、上级出台的意见、制度另搞一套,而只能制定与中央、上级出台的意见、制度相衔接的体现本地、本部门特点的贯彻落实性质的制度规范。同时,我国的重大事项社会稳定风险评估制度体系与结构,应当以中央和地方各级党委制定出台的制度为主轴、为主体、为主导,其他的只能是辅助性、支持性的,各系统、各领域的重大事项社会稳定风险评估工作应纳入相应层次的地方重大事项社会稳定风险评估工作体系。

4.切实加强领导,提供有力保证

各级党委应发挥领导核心作用,自觉把重大事项社会稳定风险评估纳人重大事项的决策体系,发挥好示范、导向作用。同时要经常讨论、研究重大事项社会稳定风险评估工作中存在的问题和困难,做好评估工作的重大决策,以引领和推动本地的重大事项社会稳定风险评估工作。要高度重视评估工作重大决策的实施,建立健全和严格执行重大事项社会稳定风险评估责任追究制度,加强维护稳定工作领导小组特别是其办公室的建设,并充分发挥其在重大事项社会稳定风险评估工作的协调、督查等作用。各级政府应增强重大事项社会稳定风险评估意识,认真贯彻落实党委关于重大事项社会稳定风险评估工作的决策,加强对行政系统重大事项社会稳定风险评估工作的领导,坚持在重大事项抉择、审批中把好社会稳定风险评估关的同时,指导、督促各部门以及下级政府开展好重大事项社会稳定风险评估工作,配合党委严格执行重大事项社会稳定风险评估责任追究制度。另外,各级政府要努力为重大事项社会稳定风险评估制度的顺利实施、评估工作顺利开展提高必要的人力、物力、财力保证。

重大事项社会稳定风险评估,是在新世纪新阶段推进改革发展过程中促进社会稳定的一项制度创新,是一项以促进社会稳定和谐为根本取向以谋求改革、发展稳定和谐统一的崭新工作。它基于实践的需要而孕育生成,尽管它在目前还存在着许多不尽如人意之处,但已初步显示出了自己的价值和生命力,呈现出了良好的发展态势。重大事项社会稳定风险评估制度亟待完善,重大事项社会稳定风险评估工作亟待改进。这是一个复杂艰辛的过程。

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