治理视野下的农村非政府组织及其发展困境

摘要：以村民合作社为代表的农村非政府组织在乡村治理中发挥着重要作用，它能弥补农村公共产品提供的不足，促进农业的市场化和规模化以及推进农村民主建设。受制于资金缺乏和生存压力，农村非政府组织必须选择商业化经营之路，但过度追求营利又会导致农村非政府组织背离其公益性定位，产生“志愿失灵”，解决这一问题既需要规范农村非政府组织的商业行为，还需要强化来自政府和社会的监督作用。

关键词：乡村治理；农村非政府组织；公益性；志愿失灵

中图分类号：C912.82 文献标识码：A文章编号：1005-5312（2011）02-0272-02

基于当前城乡差距日益扩大的现实，以及我国农村特殊的地理历史条件，农村社会的转型发展必然选择不同于城市的发展轨道。传统的以政府为主导的干预方式由于成本高昂且效率低下，开始逐步为政府指导下的新型乡村自主治理模式所替代。所谓治理，国内外学者给出的定义不同，学者俞可平将其定义为在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。也有学者从公共事物管理角度，认为“治理”就是多元主体对公共事务或共同事务进行协同管理的体制、过程与效果。而不论何种定义，都同意治理与传统统治的本质区别在于，统治的主体一定是社会公共机构，而治理的主体则是多元的，它包括政府、公共部门、第三部门或非政府组织（NGO）、企业及社会志愿者。本文正是在治理视野下，旨在探讨农村非政府组织在乡村治理中的角色作用以及农村非政府组织发展所遭遇的困境即：其公益性定位与商业化经营之间的矛盾。

一、农村非政府组织与乡村治理

（一）农村非政府组织的定义与分类

农村非政府组织是指，在政府和企业之外的农村社会团体和非企业性质的，内部实行自主决策、自主管理的民办农村组织。农村非政府组织除具备非营利性、志愿性、自治性等非政府组织所共有的特性之外还有以下几个典型特征：

首先，服务性明确。农村非政府组织的存在目的是为广大村民的具体利益服务，在经济条件还很不完善的农村，这是其得以存在的前提条件。其次，本土性较强。我国农村属于典型的熟人社会，血缘、亲情、乡情等各种关系构成了一张错综复杂的社会关系网，这就决定土生土长的农村非政府组织更易于得到农民的认同, 从而得以发展壮大。再次，管理运作方式较滞后。农村强烈的宗族文化氛围和村民有限的教育程度，决定了现代化的管理运作模式短时间内很难在农村非政府组织得到推广。

在非政府组织的类型划分上，不同的标准可以有不同的区分，如根据非政府组织与政府依附关系和经费来源的不同可将其划分为官办型、半官半民型、和民办型三类，以及根据其是否经过登记注册分为注册登记且有法人资格的非政府组织，登记注册但无法人资格的非政府组织等。综合上述划分标准并结合农村非政府组织的特性，笔者将农村非政府组织简单区分为以下两大类型：

1.官办型非政府组织，比如村民自治委员会。在村民自治推行近二十年来，以村委会为代表的自治组织在维持农村生产生活秩序，组织村民开展各种政治经济、文化活动等方面发挥着重要而必不可少的作用。但鉴于其在体制上与政府的密切关系，以及在实践中浓厚的政治与行政化色彩，对其非政府组织地位的界定学界还有一定争议。

2.民间互助经济型组织。是指村民们在农村家庭联产承包责任制的基础上，基于资金、技术、信息、市场等方面的共同利益而自发联合组织起来的互助合作的非营利的社会团体, 也有学者将其统称为农民合作组织，包括各种协会和专业经济合作组织，如蔬菜瓜果协会，以及各种特色农产品协会和经济互助组织等。农民合作社的设立旨在为村民提供各种商务、劳务等中介服务，或者为农户生产、出售农产品提供各类咨询和帮助，如相关的市场需求信息、最新的农产品生产技术, 或者开展生产经验的交流以帮助农户调整种植结构等。这类NGO有的是完全由村民自发自愿组织而成，也有的是在政府指导和帮扶下成立的，但基本实行的是村民自愿加入，自主管理的运作方式，它们为农村公共产品的供给提供了新的资金来源，提高了农村公共产品供给的效率，是真正意义上的独立于政府和市场之外的农村非政府组织。

（二）农村非政府组织在乡村治理中的作用

首先，农村非政府组织在一定程度上能弥补农村公共产品提供的不足。如果完全由政府来为数亿农民提供公共产品，不仅管理成本过高，而且会效率低下。在政府财政能力有限的情况下，农村非政府组织通过自筹资金，如村民自愿缴纳会费等方式可以持续、有效地生产或维护自身所需要的公共产品, 如兴修或维护乡村公路、建设农田水利等。

其次，农村非政府组织能有效促进农业的市场化和规模化。传统小农经济具有生产分散、产业结构不合理、抗风险能力弱、市场竞争力不足等劣势，村民互助合作组织的成立有助于克服这些劣势，有效推动农业走向市场化现代化，比如，引导农户有组织的开展生产，提供专业市场信息帮助农户及时根据市场需求调整产业结构，对农户提供技术指导以及组织农户生产进行经验交流等。同时，组建农村非政府组织可以降低单个农户的生产成本, 提高劳动生产率，产生规模经济效应，从而取得市场竞争优势。

第三, 农村非政府组织的发展还有利于村民公民意识的培养和推进农村民主建设。作为一种自治组织，农村非政府组织一方面有利于村民的自主决策和自主管理, 另一方面作为村民与政府之间的中介和桥梁，为村民提供了一个合法表达意愿的渠道并有利于培养增进村民的民主参与和权利意识。此外，农村非政府组织的出现也有利于在农村引导积极向上的乡风民俗文化，打造和谐新农村。

二、农村非政府组织发展之困境：公益性定位与商业化经营的矛盾

（一）困境一：“公益性”与资金不足

公益性是非政府组织的本质属性，也是其灵魂之所在，应当始终贯穿于组织运作和发展的全过程。缺少公益性，非政府组织将会失去社会公信力，也失去其存在的根基和发展的动力。作为非政府组织的基本特性，公益性总是与非营利性密切联系，它们共同决定了非政府组织不能像企业一样，以追求利润最大化为目的。

任何非政府组织的发展运作都需要相当数量的资金支持，而资金短缺一直是困扰其发展的难题，对许多植根于经济欠发达地区的农村非政府组织而言犹为严重。一方面是村民对农村公共产品和公共服务需求的日益增长，另一方面，资金的短缺又限制了村民合作组织等非政府组织的发展和运作效率，使其在公益目标面前往往“心有余而力不足”。为弥补经费的不足，农村非政府组织就只能通过商业化经营来自筹发展资金，如向农户适当收取服务费、中介费、会员费以及通过投资农业企业或农产品销售提成等来获取收入以弥补资金不足。

（二）困境二：商业化与“志愿失灵”

生存与发展的需要迫使农村非政府组织选择商业化或市场化的动作模式，但如果过度商业化又将背离其公益目标甚至损害公共利益，从而出现“志愿失灵”的现象。我国农村非政府组织的“志愿失灵”表现为营利色彩过重，背离公益目标。

首先，许多农村非政府组织成立的宗旨就是为帮助农户脱贫致富，如果不能为农户谋取利益很难取得信任，功利倾向迫使农村非政府组织的大量活动趋向营利。其次，一些农村非政府组织如专业经济合作社，作为农户与市场连接的纽带，大都由地方龙头企业牵头成立，两者的密切关系往往使其公益与企业的营利行为混杂难分。再次，还有些组织假借农村非政府组织名义，享受来自政府的税收优惠和资金支持，从事着纯粹的商业活动，赚取丰厚利润，更有甚至者利用农户想要致富的迫切心情，进行一些坑农、骗农的非法活动。当运作目标转向为个人或小集体谋取经济利益时，农村非政府组织实际上已变成了经济组织。