网络治理观下的政府公共服务

摘 要：随着信息技术的不断发展，传统的公共服务供给模式陷入服务供给的政府失灵、市场失灵、社会失灵的历史怪圈，传统的全能型政府越来越不能适应社会变革和发展的要求，因此必须进行政府公共服务供给模式的创新。本文基于网络治理理论，将分析的重点放在政府、市场、社会这些不同主体的相互协作上，并阐述网络治理给政府带来的新问题，最后探讨优化公共服务供给的方法与路径。

关键词：网络治理；政府；公共服务

引言

十报告将公共服务作为社会管理的重要内容并加以阐述，如“要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。进入新时期，中共十八届三中全会又将公共服务体系的建设与“创新社会治理体制”紧密联系起来。从社会管理到社会治理的转变不仅仅是文字表述上的改变，也预示着在今后公共服务体系构建过程中党和政府工作理念及工作方法的创新。于是，在国家治理理论创新的背景下，网络治理理论在公共服务领域的应用顺应了国家发展的形势和需要。近二十年来，网络治理相关研究发展迅速，成为公共管理研究领域的热点，在国外公共服务、危机管理等研究领域大量出现，在中国的公共服务、应急管理等研究领域也已有初步应用。

一、网络治理理论的提出及相关概念界定

（一）网络治理理论的提出

随着全面深化改革的步伐日益加快，以及公民社会的不断发展，公众对公共服务的需求也在不断增加，呈现出多样化的特点。公共服务的提供因此变得复杂而难以驾驭，依靠政府单一主体来提供公共服务的传统模式已经无法适应当前公共服务领域的新特征。于是，作为对传统科层制和新公共管理反思与修正的网络治理理论应运而生。网络治理是治理理论在一般组织网络化形态中的具体应用，其理论起源可以追溯到美国的多元主义与欧洲的统合主义，在实践上受到第三方治理、协同政府、数字革命以及公众需求的影响。戈德史密斯与埃格斯认为： “……政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。我们将这种发展称为‘网络化治理’。”

（二）相关概念

1、公共服务

公共服务研究的衍变过程是从外化到内化、单一到复合、理论到实践的过程，国内外学者的大量理论与实证研究为其提供了丰厚的积淀和指导。以公共产品为基础的定义，将非竞争性与非排他性作为衡量标准，强调公共服务的经济性和效率性，但是非竞争性与非排他性的范畴难以严格界定，如教育、医疗等，并且公共服务的社会性、政治性原则易被忽略。以政府角色为基础的定义，认为公共服务是政府的主要职能，忽略了社会其他参与主体（市场、社会、个人等）的地位和作用。以公共利益为基础的定义，强调公共服务的最终目的就是维护公共利益、满足公共需求，但对公共服务的实现方式与过程涉之甚少，而未来公共服务的供给方式与过程应是由社会网络与社会关系共同作用实现。因此，本文探讨的公共服务是指由政府、市场与社会形成的治理网络进行供给与生产能够满足公众生活、生产与发展需要的公共性产品或服务。

2、网络治理

国内外学者对网络治理的研究经历了从私人领域到公共领域、治理方式到治理范式的过程。网络治理重构了政府内外部关系框架，将企业、非政府组织、公民等社会主体纳入到分析框架，认为网络基于自愿、平等、互利原则构建，在网络各结点的互动博弈中，通过自我协调和逐步平衡过程中，形成相对稳定的状态。本文比较赞同戈德史密斯与埃格斯（2008）对网络治理的定义，认为网络治理指的是一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。在这一治理模式中，可以存在一个或多个治理中心。这些治理主体在开放、平等、有序的公共环境中分担公共责任、分享公共权力、共同管理公共服务事务，真正实现风险共担、利益共享。

二、公共服务网络治理面临的困境

（一）相关法律法规不健全，网络安全性有待提高

网络社会毕竟是一个虚拟空间，不同于现实世界。其进入门槛低，能够实现无障碍交流，并且不受围墙、领域、国界、密码这些传统安保措施的限制，公域平台全面占有，信息资源全面共享。因此，很难对网络空间进行全面细致的管理，无政府主义在这里有了很好的市场。虽然国家为此颁布了专门的法律，如《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》等，但仍然不够健全和完善。再加上一些地方政府在公共服务供给上依然保留着传统的观念和思想，网络治理没有得到应有的重视，更别提与此相关的法律法规制度建设。如果网络安全得不到切实的保证，网络治理的运行有效性将大打折扣，也就无法真正为公民提供优质的公共服务。

（二）各治理主体职责不清，权责不对等

网络化治理对各参与主体的要求是进行协同治理，共享公共利益，共担社会责任。但在实际治理过程中，由于相关法律、法规的不健全，再加上治理环境的动态性和治理问题的复杂性，很难在短时间内对相应主体的具体责任给予认定，造成各治理主体的权限不清。因为权责界限的模糊，问责主客体不明确，以及各治理主体的利益诉求不同，使得在治理过程中各治理主体转移和推卸责任现象频发，忽视整体利益，造成整个治理过程中各主体矛盾升级。这严重影响了网络化多元治理的效率，同时也大大削弱了各参与主体进行合作治理的积极性。此外，由于权力具有扩张性的特点，在实际治理过程中往往会导致权力的交叉与重合，这就必然会导致权力冲突，使治理出现混乱现象，造成治理效率低下。

（三）政府越位缺位，职能亟待厘清

首先，一些地方政府在公共服务供给中，存在思维局限，认为公共服务只有通过政府部门、国有制和集体所有制经济体供给才能代表和维护公共利益，保证公共服务的公共性和有效性。在引入其他参与主体进入公共服务合作机制中，对其持排挤、打压等不合作态度。其次，政府主体地位要求政府在公共服务网络中发挥主导、协调、监管等重要作用，如果治理力度把握不当，会出现公共服务网络中过度行政化或政府缺位、越位问题。最后，尽管网络化治理让政府由传统治理模式下的唯一主体地位转变成治理主体之一，但这并不意味着政府的公共管理职能被削弱，反而对其提出了新的要求。政府应重新审视自己在网络治理中的角色定位，在发挥自身主导作用的同时，协同其他参与主体共同提供公共服务。

（四）监督机制不健全，绩效评估体系不完善

首先，公共服务网络的监督机制尚不健全，监督主体尚未形成合力。公共服务网络现有的监管方法、监督制度的规范化、可操作性不足，缺乏长效和日常监管机制，各监督主体都具有监督责任但难以形成合力，整个监督体系难以发挥应有的作用。此外，监督主体与公共服务网络内部参与主体间关系未理顺，监督缺乏独立性和中立性，大大影响了监督的有效性。其次，公共服务网络的绩效评估体系并不完善，缺乏系统的网络评估主体和评估机制。在公共服务网络的考核中，往往以单个参与主体的绩效评估为主，评估结果缺乏科学性。由于绩效考核的目标不明确，针对考核结果的处理也不明晰，事后的奖惩机制尚未建立，导致该奖励的没有充分奖励，该处罚的没有及时处罚，或者奖惩力度不够，不能实现绩效考核的激励作用。

三、公共服务网络治理的优化路径

（一）健全相关法律法规，优化网络安全环境

加强法律法规建设，优化网络安全环境，是解决网络治理问题的重要任务。首先，我国目前关于网络治理方面的法律法规还相当欠缺，应尽快起草相关的法规条例。随着我国社会转型及社会主义市场经济体制的发展、民主政治范围的扩大，社会民众对于公开透明的政府呼声越来越高，政府有必要加快法律法规制定的步伐，出台一部基本法意义的网络法，进一步指导和规范网络部门法立法工作，逐步完善我国网络法律法规。其次，政府有关部门一定要按照相关规定严格执行、依法行政，对在网络上违法犯罪的行为进行依法处置。此外，要让舆论监督发挥应有功效。社会公众应运用新媒体，对偏离或违背社会正常运行规则的行为有权做出批评，监视网络上违法犯罪的行为，并对网络治理的效果进行中肯的评价。

（二）明确各治理主体职责，协同合作

首先，政府在提供公共服务过程中，应通过授权和分权，大力培育、发展市场和社会组织的力量，充分发挥营利组织提供差异性公共服务及非营利组织提供有针对性的公益服务的特点，充实公共服务供给体系的力量。其次，在发挥政府主导作用的同时，明确其他治理主体的权利和职责。市场主体应在充分发挥市场效率的前提下，明确公共服务供给中的责任和义务，将公共利益的实现和公众满意度作为重要目标。社会主体应增强其自立性，放开对社会组织的管制和控制，促进其自我完善和发展。最后，加强政府、社会、公众的三方互动，实现多元主体共同治理。政府、社会、公众共同治理模式有利于民主政治的发展，弥补政府能力的不足，实现义务共担、利益共享，提高政府的治理能力，并激发各治理主体积极性。

（三）厘定政府功能，创建协同政府

首先，政府应转变传统观念，主动参与到网络化治理过程中。实行网络问政，建立电子政府，强化服务功能，建立网络新闻发言人制度，深入推进传统媒体与新兴媒体融合，努力拓宽主流媒体发声渠道，使网络成为治国理政的新平台。其次，由“全能政府”转变至“有限政府”。一方面是政府使用权力的有限性。政府及其工作人员要摒弃“官本位”思想，保证公共权力的合法使用。从真正意义上做到把部分权力转移给市场或企业等非政府组织，并将各自承担的责任具体化。另一方面是政府职能的有限性。随着经济全球化的发展，社会问题变得越来越复杂，单靠政府一方已经不能满足人们日益增长的需求，社会需要更多的参与方进行公共事务的管理和公共服务的提供。政府应集中精力，加强自身能力建设，提高公共服务质量，更好的为人民服务。

（四）健全监督机制，完善绩效评估体系

首先，建立事前、事中、事后的全过程监管体系。对整个公共服务网络的组织、运作、管理和服务等重大事项实行全面监管，确保整个工作流程全覆盖，尤其对重要事项、重点区域进行着重监督。建立多元主体参与的监管机制，充分发挥社会监督的重要作用，实现全民参与监管过程。其次，建立过程与结果全面考核的绩效评估体系，既注重网络的运行，也注重服务的结果。在公共服务网络的绩效考核中，应建立一套完整的绩效考核指标体系，并且引入第三方专业化评估主体，增加绩效考核的效度和信度。此外，应充分重视公众参与和公众意见，对公众意见进行及时相应的回复，增加公众满意度在绩效考核指标体系中的比重。最后，充分重视公共服务网络绩效考核的结果，根据结果采取对应的奖惩性措施，将其反馈到服务网络未来的运行和管理中。

结语

作为一种全新的治理模式，网络治理理论提出了一个探索公共服务供给过程中各行动者之间关系的新途径。在我国，很多地方政府为了提高公共服务质量，主动进行公共服务供给方式创新，在自觉不自觉中运用了网络治理的理念和方法，并形成了各具特色的实践模式。因此，进一步加强对政府网络治理的研究，既能从现有模式中总结经验，提炼规律，进而为深入推进网络治理实践发展提供理论指导和方向指引，更能为社会管理创新和服务型政府建设探求理论支撑和实现路径。网络治理在公共服务领域的广泛应用，也体现了理论与实际相结合的价值取向，是和谐社会时代社会治理的一个实践方向。

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（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230039）