我国社会保障基金的财政监管亟待加强

摘要　近年来，媒体多次披露有关地方社会保障基金被违规违法使用，严重地危害了社会保障体系安全有效的运转。社保基金，由于涉及到职工的各项最基本生存保障，被称为“养命钱”，该如何加强社会保险基金的财政监管，保护好老百姓的“养命钱”，已成为刻当前不容缓的一件大事。

关键词　社会保障基金；管理；财政监管

中图分类号　C913.7　文献标识码　A　文章编号　1005―9646(2009)01―0023―02

公共财政的基本职能就是满足社会公共需要，社会保障是社会公共需要的一个重要组成部分。完善社会保障体系，保证社会保障支出需要，是社会主义市场经济条件下公共财政的一项重要职能。

我国作为一个发展中的人口大国，社会保障体系改革起步虽晚，但资金规模却不断壮大，到2007年底全国社保基金资产规模就已达到2930亿元。据世界银行预测称，到2030年，中国杜保基金总额将高达1.8万亿美元。如此巨额的社保资金，如何规范管理，对我国来说是一个很大的挑战。

1　我国杜保基金管理存在的问题及其成因

近年来，媒体多次披露有关地方社会保障基金被违规违法使用，其中最为严重的就是上海市委原书记涉嫌“违规使用巨额社保基金案”。据不完全统计，自1986年以来，全国有数百亿元的社保基金被违规使用，严重地危害了社会保障体系安全有效的运转。社保基金，由于涉及到职工的各项最基本生存保障，被称为“养命钱”，该如何加强社会保险基金的财政监管，保护好老百姓的“养命钱”，已成为刻当前不容缓的一件大事。

那么究竟是什么原因造成了社会保障基金监管的“真空”，我国社会保障基金在管理方面到底存在哪些问题呢?

1.1社会保障基金管理机构分散。管理层次过多，使得资金不集中。

目前全国除了北京、天津、福建等少数地区外，大多数省市的社会保障基金既有“县级统筹”，又有“市级统筹”、“省级统筹”。劳动与社会保障部门、财政、民政、人事等部门都参与社会保障基金的统筹和管理，造成地区、部门之间难以协调和集中运营，无法发挥规模效应，扩大了社会保障基金投资风险。同时，各部门分别设置管理机构，造成机构重置，人员臃肿，效率低，浪费严重。另一方面，由于社会保障基金的多头管理也容易导致社会保险基金的行政监督、财政监督和审计监督各自为政，一旦哪方面松懈，就难以形成监管合力。

1.2社会保障基金的筹集未统一纳入国家预算，给监管造成了很大困难。

目前，我国没有将社会保障基金纳入财政预算，纳入国家预算的仅仅是由国家财政直接拨款的保障项目，如社会救济、社会福利、军人抚恤及行政事业单位的社会保障，并且行政事业单位的社会保障经费虽然包括在预算内，但与行政事业单位的经常性支出混淆不清。至于企业职工社会保障基金的收支，包括企业职工养老保险、失业保险及住房公积金等各项社会保障基金目前都由其主管部门管理，这部分社会保障基金目前还属于预算外资金范畴。对全国的社会保障基金的规模到底有多大，国家、单位、个人社会保障负担到底有多大，谁也说不清楚。这种情况在一定程度上造成了资金管理的混乱，致使各项基金提取的比例以及管理费水平偏高，结余投资运营混乱，流失、挪用、浪费现象时有发生。

1.3法制不健全直接导致监管不力。

社会保障系统的完善，不仅表现在体系建设上，而且还体现在法律法规的是否完善和便于操作方面。可是目前我国缺乏相应的社会保障法律，现有的法规制度规定也过于粗放。社会保障基金的收支、管理和营运等各个环节出现的问题缺乏相应的法律解决机制，事后又缺乏有效的法律监督，社会保障基金被挪用、挤占和贪污的现象屡屡发生。同时，对于社保基金的管理，国务院有法规，地方也有条例，甚至企业都有自己的内部规定。各层次的规定不一致，使得社保基金在申请、审批、发放过程中不可避免地出现了违规甚至是违法操作。

1.4社会保障基金管理不公开，不透明。

社会保障基金的支付使用是广大职工人员十分关注的问题，按照国务院的要求，下岗职工基本生活补贴、失业保险金领取、养老保险金发放等社会保障基金管理项目应该公开化、透明化。而从实际情况来看，社会保障基金被挤占、挪用和贪污的现象却屡屡发生。

针对我国社会保障基金管理中存在的问题，借鉴国外的经验，进一步完善社会保障管理体系，强化财政对社会保障基金的监管力度，走市场化、社会化之路，并加快和1完善法制建设，是解决当前社保基金监管中存在问题的重要途径。

2　完善我国社保基金管理的途径

2.1从源头上完善社会保障资金的监管体系，根治多头管理中的漏洞。

由于地方社保部门多为地方政府直接领导，与地方政府的关系太过密切。这也就为挪用社保基金提供了可乘之机。因此，必须尽快建立社会保障基金收入、支出、发放、运营、管理相互分离且相互制衡的分离制衡式社会保障基金管理模式，加强部门之间的相互监督。

另外，必须建立覆盖社会保障税征管全过程的有效监督机制，确保社会保障税的依法征收和专款专用，尤其是要加强各级人大的监督职能。各级人大都应设立专门的社会保险监督委员，对社会保障税的征收管理工作进行全方位的监督，与社会保障税征管有关的部门要定期向社会保险监督委员会报告社会保险资金的征收、管理和使用情况。社会保险监督委员会要对各部门的职能履行情况进行评定，并定期予以通报。

2.2尽快改变目前预算内、外分散管理的格局，将社会保障资金统一纳入国家财政预算管理。

社会保障资金统一纳入财政预算管理，就必须单独建立社会保障预算。为此，首先要将现行的由经常性预算和建设性预算组成的复式预算改为由政府公共预算，社会保障预算和国有资产经营预算组成的三式预算，并重新划分收支。将社会保障方面的收支全部纳入社会保障预算统一核算。统一管理，也包括目前尚未纳入、属预算外资金的部分社会保障收支。社会保障预算和政府其他预算之间必须保持相互独立，把是否将社会保障收入用于弥补政府公共预算赤字或挪作其他用途作为财政监督的重点。

2.3社会保障基金管理模式要逐步向市场化、社会化转变，加强透明性。

作为基金管理的主体――政府不再担当实施收入再分配政策的角色，只需要制定规章制度，保障管理机制的正常运行，对市场营运进行有效的调控和监督。可以尝试建立专门的社会保障基金的运营机构，或者委托基金管理公司管理基金，使基金按照市场规则运营，这既有利于提高基金的使用率，确保基金保值、增值，又能杜绝基金被挤占、挪用、贪污现象的发生。

2.4完善社会保障基金管理的法制建设。

近几年来，我国社会保障基金管理中出现的诸多问题，其主要原因就是法制不健全，因此必须加快社会保障的法制化进程。目前，我国的《社会保险法》草案已经公布，正在广泛征求意见，但距离真正颁布实施还有一段路要走。《社会保险法》从内容上还应该进一步明确政府在社会保障工作中的职能和地位，确定社会保障基金的筹集与征缴机关，并增加社保基金投资运营管理的有关内容。

另外，社会保险法实施细则及相关配套法规也要加紧制定，尽快出台。