探析集体建设用地使用权流转制度

摘要：由于对农村集体建设用地使用权流转没有放开，导致现在农村大量土地闲置而不能被充分利用，一定程度上阻碍了农村经济的发展和城乡一体化进程。对此该文探析现有的集体用地建设使用权流转制度，理解其内涵，认识其必要性，解析现有制度的弊端，并提出了建立健全制度的几点构想。

关键词：建设使用权；宅基地；再流转制度

随着城乡经济一体化进程，农村经济的迅猛发展，大量需要建设用地。然而，集体建设用地使用权流转的限制，致使集体建设用地大量闲置，加深农村集体建设用地的供需矛盾。笔者就建立健全集体建设用地使用权流转制度进行探析，希望对缓解农村土地矛盾、保障农村和谐稳定发展有所裨益。

一、集体建设用地使用权流转的认识

集体建设用地使用权流转是指已经从集体经济组织那里取得规划许可的集体建设用地使用权者，在规定期限届满前，再以一定的形式将该集体建设用地使用权合法转移给其他人或单位。它是依照使用权人与土地所有者关系分的，是相对于初次流转而言。

集体建设用地使用权流转的方式可以主要有转让、出租抵押、入股或出资等。集体建设用地使用权流转方式和农村土地承包经营权的流转方式相近似。

二、集体建设用地使用权流转现状

对于集体建设用地使用权的再流转，《土地管理法》、《担保法》作了严格限制规定。另外，《关于审理企业破产案件若干问题的规定》和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》虽规定了符合条件的土地可以抵押流转，但对抵押权实现、使用权转让都作了很多硬性规定，使抵押、转让只是形式上可能。

现行法律法规对集体建设用地使用权的再流转没有明确态度。不过，在广州、浙江、江苏、山东、福建等地，集体建设用地使用权的流转隐形市场逐渐形成。由于没有明确制度，很多租用无使用权的或违规取得的土地，产生矛盾，纠纷不断，给社会带来不安定因素。同时，宅基地流转制度限制农村社区居住集中化进程。

三、建立健全集体建设用地使用权流转制度的意义

（一）有利于促进城乡经济的一体化发展

集体建设用地使用权流转可以大大促进投资转向农村，拓展农村经济发展模式，繁荣农村集体经济。宅基地主体的适当放开，可以促进成员向基础设施较好居住点转移，实现社区化居住，促进城乡经济的一体化发展。

（二）有利于盘活集体现存建设用地

通过适当流转，能更好的实现建设用地价值，有利于集体企业的抵押贷款和引资，促进企业发展。另外，宅基地集中区域流转，可以空闲出大量宅基地进行土地的再建设使用。

（三）有利于保护和开发耕地

集体组织可以享有对建设用地收益、管理的权利，将收益用于保护和开发耕地，保护集体土地性质。同时，农村建设用地充分适用，也可避免为满足国有建设用地而无限度的征用耕地。

四、建立健全集体建设用地使用权流转制度构想

（一）适当放宽一定行政区域内宅基地流转

合村并点、社区集中居住不能单靠强制性的行政命令，我们应放宽宅基地流转的主体限制，从流转制度上完善，引导农民自觉向条件好的社区、村庄转移。

宅基地是一种具有身份权的财产权，不可能随意在市场上自由买卖，所以在建立流转制度时考虑行政区域范围，绝不能无行政区域的流转。笔者构想，在镇或镇下划分的社区范围内集体成员流转一般比较合理，这主要是针对法律上规定“本集体内流转”的“本集体”的适当扩大。但在流转时依然要遵守一户一宅的规定和集中居住的原则。

（二）丰富集体建设用地使用权流转主体的多样化

在乡镇总体规划范围内，集体建设用地使用权已初次流转的建设用地，按用途允许集体外个人、其他单位参与使用权的流转，在用途上也应在促进农村产业发展范围内放宽。集体建设用地使用权流转可以参照国有土地的转让，但注意要严禁规划范围外和用于房地产开发的土地使用权的流转。

（三）建立集体建设用地使用权流转收益分配制度

集体建设用地使用权人将集体建设用地使用权合法流转，获得的出让金、租金、红利等收益应合理分配，既要保护权利人的利益，又要照顾国家、集体权益。我们可以构想，国家可以提取转让升值利润的20%-35%用于监督管理，集体组织提取30%，其余部分归出让人。土地流转升值额度归出让人的要收取一定的税，避免存在恶意“炒地”的现象。集体组织将流转获得的资金和提取资金用于耕地的保护和开发。

（四）建立集体建设用地使用权流转的监督管理制度

集体建设用地使用权流转是一项正在探索建立的制度，是逐步推进的过程。各地农村经济发展不一样，制度制定上不能一刀切，我们应在政策原则基础下，放宽的法律约束，加强区域行政性的协调监管。规划部门对流转土地是否符合规划要求进行核查；集体建设用地使用权人与个人、单位签订流转协议，行使出让权，协议内容由土地管理部门审核；在申请、登记，许可等方面参照国有土地管理；土地利用上，集体组织进行监督。