三种类型国家存款保险制度比较借鉴

【摘要】文章分析发达国家、后发达国家和转轨国家的典型案例，认为国际存款保险机构的法律地位不断加强，职责不断强化；存款保险的范围不断调整，针对性越来越强；强制性存款保险成为普遍趋势；浮动费率制成为普遍的选择。基于以上分析，文章对即将推出的中国存款保险制度提出了一些建议。

【关键词】存款保险制度 发达国家 后发达国家 转轨国家

【中图分类号】F230 【文献标识码】A

存款保险制度是指由合法的存款性金融机构（主要是商业银行）集中起来建立存款保险机构，然后由这些存款性机构作为投保人，按其所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳保险费，形成存款保险准备金，当投保人发生重大的经营危机，特别是面临破产倒闭的风险时，存款保险机构或者向投保人提供流动性救助，或者直接向存款人支付一定比例或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用和金融秩序的一种制度。1933年成立并于1934年开始实行存款保险的美国联邦存款保险公司是世界上第一家具有真正意义的存款保险公司，开启了世界存款保险制度的先河。自此之后，随着经济金融的发展，大多数国家的存款保险制度随着其经济、金融形势的变化而不断完善，在维护金融秩序和加强金融监管检查等方面发挥了巨大而积极的作用。笔者认为，目前世界各国大体可分为三种类型，第一类是发达国家，第二类是新兴市场国家，第三类是其他发展中国家。其中第二类新兴市场国家又可以分为后发达国家和体制转轨国家，前者如韩国、土耳其、新加坡等，后者如波兰、匈牙利、俄罗斯、乌克兰等。本文拟从前两类国家中选择美国、韩国和匈牙利作为典型案例，对比分析其存款保险制度，了解国际存款保险制度的发展变化趋势，为即将出台的中国存款保险制度提供借鉴。

发达国家的存款保险制度

发达国家的存款保险制度起步较早。以1933年美国联邦存款保险公司的建立和1994年欧盟制定《欧盟存款保险计划指导原则》为标志，到现在几乎所有发达国家都建立了存款保险制度。各国的具体制度不尽相同，从组织形式看，有的国家由政府建立存款保险机构，有的国家则是政府与银行业共同建立，另一些国家则是在官方支持下由银行同业建立行业存款保险基金；从存款保险实行的原则看，大多数国家实行强制保险，德国却实行强制性保险与自愿性保险相结合的制度；从保险的额度看，大多数国家实行限额保险，日本目前也是如此，不过在20世纪90年代曾经实行过几年的全额保险。总体来看，发达国家的存款保险制度以美国为标志，制度比较成熟，作用比较积极，实行效果也比较好。

从历史上看，美国的存款保险制度出现最早。早在1829年纽约州就建立了银行责任保险计划。到1933年之前，美国曾先后有14个州实行过存款保险计划，单从1886年至1933年期间就有150项存款保险或保障议案被引入国会。1933年美国国会颁布了《格拉斯―斯蒂格尔法案》，正式创立了国家级的联邦存款保险公司，1950年又颁布《联邦存款保险法案》，赋予联邦存款保险公司更广泛的权利。在应对20世纪80到90年代的银行危机中，美国国会又颁布了《高恩圣杰曼法》等，对联邦存款保险公司的权限、处置原则等都有深远的影响。特别是1991年颁布的《存款保险改进法》在三个方面进行了改进，一是限制大额存款和“大而不倒”，有助于大储户监督银行活动，减少银行道德风险；二是赋予存款保险公司“迅速采取纠正行动”的权力，即根据银行资本充足率划分银行种类，对不同种类的银行采取不同的管制措施，对资本开始下降的银行及早采取有力措施；三是确立了基于风险的保险费率，也就是实行差别费率，费率从0.25%到0.31%不等，对实力最弱的机构如果未能改变其风险状况，其保险费率每半年还会再调高一次。2008年“次贷危机”爆发后，美国于2010年7月通过了《多德弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，对存款保险制度有了新的完善，主要表现为：扩面，即把过去仅适用于参加了联邦保险的银行的“早期风险补救措施”扩大至所有被美联储监管的大型系统性金融公司；订立“生前遗嘱”，即所有大型系统性金融公司都要向美联储和联邦存款保险公司递交“生前遗嘱”，以便其“葬礼”能“有序”进行；取消保险准备金率上限，将原定的存款保险准备金率由1.15%提高到1.35%，并取消了原定1.5%的上限，同时也取消联邦存款保险公司可在准备金率高于1.35%时须向银行派发红利的要求。此外，联邦存款保险公司不再依据银行的国内存款总量，而是依据总体负债来征收保费。

从存款保险的具体内容看，美国实行的是强制性存款保险制度，几乎100%的银行和储贷机构都参加了存款保险。从保险的赔付限额看，最初（1934年）美国规定每位存款人保险限额为2500美元，但由于收入水平的逐步提高和通货膨胀，20世纪60年代将保险限额提高为2万美元；2008年危机之后，美国存款保险额度由原定的10万美元又提高到25万美元，相当于美国人均国内生产总值的5倍多。值得注意的是，美国只对银行存款人的存款提供保险保护，而不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益，也不对共同基金投资、股票、债券、国库券等其他投资产品给予保险。

除提供流动性救助外，美国联邦存款保险公司还有一项重要职能就是处置问题银行，并已经形成了一套规范的问题银行处置程序。在美国，理赔速度快是一个基本特征。之所以如此，就在于联邦存款保险公司所做的大量准备工作：从得知一家存款机构倒闭的消息，到制定出关闭该银行的行动计划，到最后关闭该银行，联邦存款保险机构要履行一系列的程序和职责，首先要发出“处理濒临倒闭银行通知书”，通过现场分析和其他途径，了解和分析问题银行的具体情况，然后对其进行资产评估，以便选择适当的处置方法。期间，联邦存款保险公司一般都会充当清算人，以最大限度保证被清算银行的债权人的利益。

后发达国家的存款保险制度

韩国的存款保险制度是在20世纪80年代银行私有化以及金融机构快速扩张的背景下为了保护存款人利益而建立的。1995年12月韩国出台了《存款人保护法》，建立了韩国的存款保险制度。这一时期韩国存款保险制度的基本特点是覆盖面广、强制保险、独立运作和限额保险，即在韩国的银行、证券、保险、综合金融公司、互助储蓄银行及外国金融机构的国内分支机构都建立了各自独立运作的强制性存款保险基金。1997年亚洲金融危机爆发后，为了解决各基金之间的协调问题，韩国政府修订了相关法案，将所有的存款保险基金都合并到了1996年6月建立的银行存款保险公司之中，从而建立了跨行业统一的存款保险管理机构。此外，为增强公众对韩国金融体系的信心，还实行了临时性的存款全额保护政策，替代了此前2000万韩元的限额保护政策，保险的范围涵盖了包括本币存款（美国“次贷危机”之后，又将外币存款纳入保险范围）在内的广泛内容，诸如与证券买卖或其他交易有关的存款、个人保险费收入、货币信托以及互助储蓄银行协会发行的本票等。为了增强存款保险公司应对风险的能力，2005年韩国金融委员会授权其参与相关机构的风险救助与处置政策执行，与金融监督员共同对参保机构的风险水平进行检查，形成检查报告；存款保险公司有权根据检查报告要求金融委员会采取相应的措施。为区别不同金融机构的管理水平与风险，2009年韩国政府又规定从2014年开始废止单一费率，实行风险差别费率，投保机构每年支付最高不超过其存款总额0.5%的保费，强化存款保险公司的风险管理职能。2011年为了应对储蓄银行倒闭问题，对互助储蓄银行进行监管和救助，存款保险公司专门设立了互助储蓄银行机构调整特别账户。从2011年9月开始，对储蓄银行的监管范围从原资本充足率低于5%拓展至低于7%或三年连续赤字的银行。此外，为了降低金融风险和救助成本，韩国存款保险公司还被赋予更多的监管和早期纠正职能，可以调阅投保机构关联者或利害关系人的金融往来信息；可以向投保机构直接发送有关联合检查结果的通知；可以约谈参保机构管理层，了解相关的风险问题，并提出指导意见；还可向金融政策的制定者和市场参与者提出系统改进建议。根据韩国《存款人保护法》，存款保险机构可以成为破产公司的清算人或财产管理人，有权对破产金融机构进行合并、业务转移、搭建过桥银行等。

转轨国家的存款保险制度

转轨国家是指苏联解体后形成的国家和东欧国家。与中国一样，这些国家经历了从计划经济向市场经济的过渡和转变，形成了独特的“转轨体制”。虽然与中国的渐进式改革不同，这些国家实行的是激进式的改革，但其中存在的一些问题，特别是针对具体情况所实行的存款保险制度很值得中国借鉴。在这些国家中，匈牙利是经济改革比较早，同时也被认为是改革比较成功的国家。所以我们选择匈牙利作为代表进行介绍和分析。

匈牙利的存款保险基金成立于1993年，是从属于议会的独立的法人实体，对国家审计办公室负责，其理事会成员来自财政部负责金融事务的高层官员、监管机构和中央银行的高层官员，以及投保成员机构的代表和专事管理的理事。与包括俄罗斯在内的其他国家的存款保险制度相比，匈牙利存款保险基金的最基本特点是仅仅提供保险和对问题金融机构进行救助，但不负有监管职责，不能被委以接管人或破产清算人。匈牙利官员认为，由于基金规模较小，不宜负有发现银行业问题和发现对银行业构成潜在威胁的责任，必要的时候监管机构会让基金知道有必要采取的额外措施，并提供相关数据。实际上，匈牙利之所以将原来职责权限较为广泛、风险最小化的存款保险制度在2006年转变为职责权限较小、仅具有“付款箱”的功能，还在于他们认为经过清理和完成私有化之后，匈牙利的银行不断得到加强，业绩表现强劲，增长可观，几乎不可能发生破产。也正因为如此，在匈牙利对银行的监管工作和存款保险是分工协作的，监管者没有管理银行危机的财源，但有对金融机构进行检查的资源。而存款基金有财务资源，但没有检查金融机构的资源。这样，两个机构必须协同合作，存款基金会将其计算的最小成本处置结果告诉监管机构，由监管机构考虑起草对问题金融机构处置的行动计划。在匈牙利，被注册的存款及由银行发行的债券都由存款基金予以保险，保险限额为每个存款人600万福林（约合3万美元）。不被保险的存款账户包括一个存款账户中超过100万福林的10%（采取共同保险的方式）、高息存款、专业投资者如金融机构的存款、银行高级管理人员的存款、非欧盟或OECD国家货币计价的存款。

各国存款保险制度的特点、变革趋势及中国借鉴

从以上对几类国家的存款保险制度的介绍和对比可以看出，由于各国的背景不同，经济发展阶段不同，存款保险制度的具体内容也有差别，但总体来看，表现出一些共同的特点和变化趋势。

第一，存款保险机构的法律地位不断加强，职责不断强化。存款保险制度最初是作为“付款箱”而出现的，目的是为了保障存款户的利益，避免社会因银行破产而发生动荡。但随着社会经济的发展，人们对存款保险功能的认识越来越深刻。存款保险不同于商业保险的根本原因就在于被保险的对象是存款性金融机构，其中主要是商业银行。商业银行在金融体系中的特殊地位，也决定了存款保险公司的特殊地位。从目前看，不论是发达国家，还是后发达国家，或者转轨国家，存款保险公司基本上都由政府直接管理，如美国的存款保险公司是独立的联邦政府机构，直接向国会负责；匈牙利的存款保险机构是从属于议会的独立法人实体。从存款保险公司的职责来看，上述三类国家中除了匈牙利存款保险公司执行的基本上是“付款箱”职能外，其他各国的存款保险公司不仅要适度参与风险处置，而且还要实现“损失最小化”和“风险最小化”，即存款保险公司既有完善的风险处置职能，还有一定的审慎监管权。事实上，国际金融危机之后，世界各国存款保险的职能有进一步拓宽的趋势，更加强了存款保险公司在金融机构处置中的地位和作用。

第二，存款保险的范围不断调整，针对性越来越强。存款保险的范围包括存款人、存款种类、被保险金融机构和保险限额等。从被保险的金融机构看，尽管韩国保险的范围很广，涵盖了几乎所有的金融机构，但存款保险公司的性质决定了被保险的主要应该是存款性金融机构，包括美国在内的其他国家正是如此。从被保险的存款人、存款种类和保险限额来看，保证合法的中小存款户的全部和大储户的部分利益是基本特点。美国限制大额存款和“大而不倒”，且每人保险额度为25万美元，匈牙利的高息存款和银行高级管理人员的存款不被保护。显然，不同国家的这些类似的限制措施都是为了实现和加强社会对银行业的监督。从保险限额来看，虽然像韩国等一些国家都实行过全额保险，但这大多数是在特殊的背景下的临时性措施，目前大多数国家实行的都是限额保护。当然，由于各国的经济发展水平和收入水平不同，保险限额并没有一个统一的标准和要求。

第三，强制性存款保险成为普遍趋势。存款保险作为一种普通的保险形式，从理论上讲可以像商业保险那样自愿参加，也可以像交强险那样强制参加。世界存款保险制度的发源地美国就曾实行过自愿保险。实际上，德国目前仍实行非官方的自愿存款保险。不过，总体来看，不仅包括美国在内的几乎所有国家目前都实行了强制性保险，德国也应欧盟的要求实行了自愿保险和强制保险并存的制度。

第四，浮动费率制成为普遍的选择。很多国家开始实行的都是固定费率，但固定费率可能引起的道德风险和逆向选择促使各国逐步统一到了浮动汇率上来，即根据不同银行的风险程度确定存款保险费率。这也是发挥存款保险机构金融监管职能的具体体现。不过，不同国家保险费率的计算基础和费率水平有所不同，这也并没有一个统一的标准。

鉴于以上分析，文章认为，中国存款保险制度应注意以下几个问题，一是要突出存款保险机构的地位。新成立的存款保险机构可以直属国务院，也可以隶属于中国人民银行。二要加强并明确界定其职责。中国的存款保险机构要兼具风险处置和金融监管职能；要与中国银行业监督管理委员会协调配合，在不同的领域发挥互助的作用。三是中国要实行强制保险和浮动费率制度，但在实行这一制度时要注意与中国人民银行的存款准备金制度协调，既要区别对待，费率也不要过高。四是中国在实行限额保险的同时，要特别注意到中国目前的投资理财渠道狭窄、居民储蓄意愿强的特点，适当提高保险限额；要特别注意存户资金来源的合法性，防止洗钱或公款私存等。五是居民在银行购买的理财产品是否要纳入保险范围，需要深入研究。从目前的情况看，多数人是把理财产品等同于银行存款。因此从保障社会稳定考虑，这些理财产品可以纳入保险范围，只是在确定保险限额时应适当考虑。总的来看，中国的特殊国情决定了在具体制度设计方面不能照搬国外经验和做法，必须把国际趋势与中国实际有机结合。

（作者单位：中央民族大学经济学院）

责编/丰家卫（实习）