试论房屋拆迁利益均衡中的政府职能

【摘　要】近几年来，房屋拆迁的问题日益严峻，种种矛盾在拆迁过程中显现出来。政府作为其中的重要角色，应该如何平衡拆迁中的利益纠葛，如何行使行政权，发挥其应有的作用？本文试就此问题进行探讨。

【关键词】房屋拆迁；政府职能；利益冲突

近年来，我国城市化进程加快,大量征收、征用城市周边的农村集体土地已成为趋势。随着征地拆迁工作的开展和深入，社会转型期的种种矛盾在拆迁过程中逐步凸显出来。“拆迁对家的毁灭和对公民基本权利的损害给人们造成的恐慌和绝望是永久的。”“危改比‘非典’还可怕。”对拆迁的抵制和恐惧在很多民众心里滋生。国内发生了很多起关于强拆、错拆甚至是因拆迁自焚的案件。

在房屋拆迁过程中，往往是公共利益与私人利益剧烈冲突的时候，一旦处理不慎，不仅伤及私人个体的利益，而且容易使政府的威信直线下滑。因而这种情况下，政府应该扮演何种角色，行政权是否应该介入，如果应该介入，又应如何履行其引导和监督的职责，这些问题都是极为重要的。

1.拆迁中的利益冲突

从理论应然的角度来看，房屋拆迁本应当是一件一举三得的好事：加快城市化发展，实现公共利益；改善被拆迁群众的居住条件，提高生活质量，实现个体利益；为开发商提供投资和赚取利润的重要途径，实现商业价值。[1]那么，到底是哪一环节出了错，使这样一件本应是对所有参与者都有利的事情变得矛盾重重？

从宏观角度来看，房屋拆迁是城市建设的重要环节，可以改善人们的住房条件，促进城市环境的改善，实现和拓展城市化、现代化，实质上是一种公共利益的实现。这种公共利益虽然会给社会带来好的改变，给社会成员带来一定的福利。但这种福利并不是特定的具体的归属于某一个人的，而是当你生活在这个环境中才肯能享受到的。所以，从这个意义上说，这种公共利益的实现，是需要个人利益在现阶段作出一定让步的。最直接的就是必须强制居民搬出其所居住的房屋。当个人权利被要求退让和服从的时候，个人需要从中得到相应的补偿和救济才能安抚其遭受的损失。目前，拆迁在各地如火如荼地进行，政府虽然有着促进城市美观化、现代化的宏图伟志，但毕竟在财力方面心有余而力不足，致使许多被拆迁户并不是反对拆迁，而是对拆迁补偿和相关安置不满。因而才使“公共利益”和“个体利益”处于严峻对峙的状态。

从微观角度来看，是政府、商家、居民作为经济学上的“理性经纪人”，对自身利益最大化的追求，加剧了拆迁中的利益冲突和矛盾。第一，对地方政府而言,对“经营城市”有着一股强烈的冲动,因为城市建设在短期内使城市形象美观化,很容易产生政绩。还有,在地方政府看来,城市拆迁本身是一项关乎市民的“公共利益”,拆迁尽管损害了一小部分被拆迁人的利益,但最终有利于整个城市的“公共利益”,所以,被拆迁人要理所当然地支持拆迁。政府官员为了获得在职业生涯上更进一步，往往是拆迁实践的快速推进者,让拆迁实践更多地变成了一种追求“短期效益”的“形象工程”。第二，对开发商开发商而言，他们是完全以“经济人”角色出现的,追求利润最大化是他们的根本选择。所以,他们热衷于城市开发,在城市建设中能够以最小的投资获取最大的利润,是他们不断卷入城市拆迁冲突的强大动力。开发商是资本的拥有者,也有投资城市建设项目以尽快获取利润的强烈冲动,他们意识到地方政府存在缺少资本的“软肋”。于是,地方政府提供城市建设项目,开发商提供资本,如此这般,二者在城市拆迁中都能符合彼此的利益选择,自然一拍即合。第三，对被拆迁人而言，一方面从经济选择上看，房产是最重要的财产，一旦被安置在其他地方，生存成本就会大大增加，包括购买住房和家用品、交通、子女上学等费用和问题。而且他们从政府手中所获得的补偿，并不能与拆迁后所要承受的风险和负担相比较。另一方面，从社会理性选择上看，拆迁迫使居民从熟悉的社区搬迁到陌生的环境中，这不仅打破了他们对熟悉环境的依赖，且原有的社会自然关系也被打破。被拆迁人已经形成的“生活方式”和对“熟人社区”的归属感的丧失，也是其抵制拆迁的重要原因。

2.政府在房屋拆迁过程中的职责

随着城市化进程的展开，拆迁过程日益呈现出利益多样化、矛盾多元化，纠纷普遍化的特点。有些学者主张，政府应当从商业拆迁活动中退出，将商业拆迁交由市场规制。这种观点在中国目前的法制条件和社会现状下是不可取的。首先，在现代国家中，企业和一般民众之间的力量对比是相当悬殊的，在这种情况下，缺乏行政权力的介入，个人权利和公共利益会处于缺乏保护的状态下。其次，由于政府是土地所有权人代表，以及所肩负的城市整体规划和发展的重要职责，对拆迁过程是享有发言权的。再次，公益和私益并不是完全排斥的，它们也有相互交融的地方，当社会中个人的权益都能得到较好的实现，实际上也就体现了公益的价值。政府在拆迁过程中更应担当起保护个人利益的职责。

那么政府应该如何实现其职责，均衡拆迁中的利益呢？ “政府不应‘包揽’，但绝不能袖手旁观，政府的职责主要体现在对城市发展的总体规划，对拆迁项目的审查许可，对拆迁过程的规范和监督，对拆迁补偿制度的创设和完善，对各方利益的调整和均衡。”

在对私人财产权的实体保障方面，政府应当做到两方面的要求。一是，“房屋拆迁必须以尊重和保障私人财产权威基本前提和归宿。”私人合法财产不受侵犯的权利已被引入我国宪法。只有在国家公共利益需要的时候，才可以依据法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给与补偿。这些，从宪法层面确立了对私有财产予以尊重和保障的理念。因而，房屋拆迁的正当性应该是基于国家公共利益的需要。唯有将此作为一个根本的出发点，才能避免对私有权的忽视和侵犯。二是，“科学合理的补偿标准是房屋拆迁正当性的根本保障。”补偿标准偏低，补偿方式僵化，往往是许多拆迁问题产生的最直接原因。

在对私人财产的程序保障方面，杨建顺教授要求政府应该建立，一是“先行协商对话，后决定拆迁方案；先行补偿、安置，后付诸拆迁实施的程序原则。”将协商对话作为拆迁方案确定的前置程序，有利于提前了解被拆迁民众的想法和需求，能够及时调整拆迁方案中的不合理之处，帮助制定更为全面的拆迁方案。此外，在未完成补偿安置程序便强行拆迁的做法，是一种不合理也不合法的“强买强卖”行为，应予以杜绝。二是“对话机制、协商或者参与机制，重视政府的特别监督职责。”政府在拆迁过程中应置于相对中立一方，对开发商的拆迁活动进行监督，以防止开发商“狐假虎威”滥用权力。三是“房屋拆迁评估中的正当程序。”房屋拆迁评估是房屋拆迁中的一个至关重要的环节，评估程序是否健全关系到被拆迁民众所能得到的补偿是否合理，事关政府公信力，不容忽视。在合理、有效的程序运作体制下，行政权才能更好地发挥应有的作用。

关于拆迁中的行政强制问题。房屋拆迁中的行政强制通常具有时间紧、工作量大、对抗性强等特点。如果处理不当，很容易引发民愤，使政府丧失威信。因而，政府在行使强制执行权时，应该更重视个人的基本权利。应以最小损失为原则，采取的手段应与所要达到的法益相适应。对于停水、停电等直接关系到公民基本生活和身体健康甚至生命安全的强制措施，在补仓协议签订阶段，是绝对不允许使用的。因为这种野蛮拆迁的手段，严重侵犯了个人的权利。政府在履行其职能，实现公共利益的同时，也应该最大限度的保障拆迁人的合法权益。　[科]

【参考文献】

［１］杨建顺著.行政规制与权利保障[M].中国人民大学出版社.2007:447.

［２］刘连泰主编.行政法与行政诉讼法[M].厦门大学出版社.2011.