规则与发展低碳经济发展的法律路径选择

内容摘要：能否在未来实现经济与环境的可持续和谐发展，从法律角度对低碳经济进行研究具有重大的实践价值。在低碳经济的发展中法律起着重要的支持作用，尤其是导向性、强制性力量在发展初期将起主要的推动作用。目前，低碳经济的发展势在必行，我国应紧密结合国情，建立与完善低碳经济法制保障体系，建立与完善碳交易法律制度、碳税制度、碳金融法律制度等相关法律制度，切实保障并促进低碳经济发展。

关键词：低碳经济 法律调整 法律路径

引言

随着世界经济快速发展，气候变暖等环境问题正日益严重，如何在经济发展与环境保护之间找到和谐的发展模式是目前全球共同面临的问题。此外，为了缓解经济危机的影响，发达国家日渐将低碳标签作为新型技术壁垒，用以当作扼制发展中国家发展的新手段。在此层面上，低碳经济已经从单纯的环境问题转化为经济问题，进而演化为现实的法律问题。2008年11月，以对抗全球气候变暖为由，欧盟法案将国际航空领域纳入碳排放交易体系立法并于2012年起实施就是一个典型案例。要想从根本上摆脱低碳经济时代的裹挟，在新的一轮国际竞争中争得话语权，我国经济发展的出路关键在于如何从法律层面构建本国具有防火墙功能的碳排放交易体系规则。

低碳经济法律调整的必要性

（一）低碳经济与我国发展阶段的对立统一性

低碳经济和“发展权”的关系体现了矛盾的对立统一。一方面，发展低碳经济就是要限制和减少不可再生能源的消耗，这不可避免地会使正处于工业化进程中的我国经济的发展速度受到影响，进而挤压我国的“发展空间”。同时，不公平的国际贸易体制还有利于发达国家向我国转嫁其低碳经济发展的成本，各种针对我国产品和服务的绿色贸易壁垒会接踵而至。这些都会激化发展低碳经济与现实高碳经济发展阶段的内在冲突，使低碳经济发展偏离环境保护的目的。环境法的立法价值有一定的时间跨度和空间跨度，在国际层面上国与国之间经济所处发展阶段的差异所带来的公平问题也是必须考虑的因素之一。尽管我国的碳排放仍属于生存型排放，理论上不属于法律调整的范畴。但自2006年开始，我国60亿吨的碳排放量已经超过美国而成为全球最大的温室气体排放国，这无疑将在未来招致各国的诘难。因此，摆在我们面前的将是保持经济增长和减排的双重难题。

但是另一方面，目前新能源产业已经成为新一轮世界强国竞争的战略制高点。联合国环境规划署的统计数据表明，目前在全球范围内与环保有关的产品和服务市值已经达到1.3万亿美元。由此可见，在面对低碳经济对现有经济发展速度的冲击时，更要充分认识并利用低碳经济带来的巨大发展机遇。将发展经济的注意力放在转变经济发展方式上，建设资源节约型、环境友好型社会、促进经济与生态环境的和谐发展，这才能使我国在国际政治舞台上有一定的话语权。

低碳经济的发展是一次大的制度调整和秩序重构，要协调实现公平与发展这一重要价值目的，毫无例外地需要依靠具有特殊功能和效用的法律调整手段来平衡与协调，由法律来引导和保障其发展的方向。

（二）法律规制的导向性和强制性

首先，法是人们赖以做出或者不做出某种行为的尺度。它通过调整人们的权利和义务来规范人们的行为模式和价值判断，进而利导人们的动机和行为，从而影响其他方面的社会关系。相较于传统经济，尽管有着显著的新属性、新特征，但低碳经济关系中主体利益的本质依然是一种权利义务关系。低碳经济的实现必然要求相应的权利享受和相应的义务承担。人类活动是气候变化的主要原因，对人类活动进行干预和协调就是对低碳经济发展的对立面（高碳经济）的法律规制。同时，低碳经济各相关主体在高投入之后所形成的利益分配格局也显得尤其重要，需要法律的公平调整。如同其他环境关系一样，低碳经济仍然是一种需要法律调整，需要法律保障的和谐的可持续发展的关系。

其次，法律作为一种依靠国家强制力保证实施的社会规范，其所体现出来的权威性、稳定性、普遍性等特点是其他规范系统所不及的。低碳经济的实施是对现有经济增长方式的深刻变革，是以牺牲现有的经济利益来谋求人类的长远利益，单靠政府出台的一些规划、政策进行引导是远远不够的。低碳经济发展的初始阶段需要巨大的技术和资金支持，高成本和发展速度的减缓不可避免地会对低碳经济的继续推广带来障碍，当其他社会规范无法应对新生经济模式时，通过法律的强制性将对低碳经济发展有利的行政手段和经济手段以法律的形式确定下来，作为其发展推动力就显得尤为必要，有利于提高低碳经济发展的效率。

（三）落实公约的现实需要性

2009年9月22日，在出席联合国气候变化大会的时候提出，中国在2020年单位GDP的排放强度将比2005年的时候显著降低。这不仅表达了我国政府保护环境的态度和决心，同时也体现了我国经济低碳化发展的必由之路。根据我国加入的国际公约中的相关规定，尽管在2012年之前中国没有减排责任，但是基于经济发展和低碳减排之间强烈的对冲性，如果没有一个强制性的法律约束机制，各个生产部门不可能为了发展低碳经济而损害自己现实的利益，将公约的减排任务公平合理地分配下来将是低碳经济法律所面临的一项重要任务。与此同时，西方等发达国家在已有低碳经济经验的基础上，已经在试图占领下一轮低碳国际竞争优势的制高点，而他们一些先进的制度在我国尚未得到确认，国际公约的本土化也是我国需要面对的一个问题。

低碳经济发展的法律路径

作为一种反传统的经济发展模式，在当前阶段，低碳经济仅靠人们观念的转变、道德的教育和行政的强制是不够的，地方政府、市场主体、以及执法人员基于利益的考虑，往往在实施的过程中会削减现有政策、法律的实施效果，妨碍低碳经济的发展。因此，必须依靠法律的强制手段和激励机制，发挥法律行为调整的功能优势，有效改变全体社会成员的行为才能实现。虽然我国已经制定了促进低碳经济发展的相关政策和法规制度，但是，低碳经济内涵的多层次性和解决现实发展问题的针对性，对低碳经济政策的稳定性和法规体系的完善提出了更高要求。针对低碳经济法律制度的不足，需要从以下几方面作进一步补充和完善：

（一）国家中长期环境政策的法律体系化

目前，低碳经济在我国仍处于探索阶段，我国近年来先后制定了一系列改善环境和提高发展质量的政策和规划，如《可再生能源中长期发展计划》、《中国应对气候变化的政策行动》白皮书等，和《节约能源法》、《环境保护法》、《循环经济法》等性质相近的法律，这些不同的政策、法律规范在实践中普遍还存在着在调整范围、调整力度、调整内容等方面进行完善的必要。

1.为适应我国加快建设资源节约型、环境友好型社会的内在要求，将低碳经济提升到“国家战略”的高度，在国家根本法层面对实施可持续发展战略和发展低碳经济进行原则性规定。制定科学的低碳发展规划，明确中国特色低碳发展道路的战略目标、核心要求和实现方式，并出台有效的法律法规作为低碳经济的助推器，以立法来保障低碳经济的发展，实现快速减碳，这是低碳经济能够发展起来的坚强后盾及必由之路。

2.为确保低碳经济发展战略规划得以实施，坚持立法的科学性、合理性和完整性，以《循环经济促进法》为基础，制定一部能指导和统帅其他法律的纲领性质的《低碳经济促进法》，使得能源、建筑、交通等细分低碳经济领域的立法和执法有法可依、有章可循。在内容上围绕人的“环境权”、“发展权”明确各级政府、企事业单位、公民在发展低碳经济中的权利义务，设置相应的违法责任，和其他低碳法律一起共同构成引导我国经济合理转型、实现可持续发展的一整套完善的法律措施。

3.将适应气候变化和应对能源危机作为立法目的，因地制宜、因时制宜，制定或修改低碳经济专项法律法规以及实施细则，尤其要进一步强化制定低碳生产和低碳消费实施细则，对不适应低碳经济发展需要的法律及时修订与增补，形成符合国家“低碳经济”发展战略的法制保障体系。如《煤炭法》、《电力法》的修订要进一步强化清洁生产、低碳能源开发和利用的鼓励政策；《可再生能源法》应当在调整能源结构、开发低碳能源方面有所作为，《政府采购法》应完善对低碳技术和低碳产品的政府采购政策的导向和制度设计。以实现在能源、环境、消费、建筑、交通等领域中的低碳经济立法工作转型，做到有法可依、执法必严，最终形成以低碳经济基本法为纲领、以相关部门法律为主干、以配套实施规则为支撑，覆盖社会各个领域的完备的低碳经济法律体系。

（二）法律规制激励功能的完善化

正如中国人民银行行长周小川所指出的那样：碳配额交易和减排融资是将来很重要的话题，也将是资本市场和金融市场重要的组成部分。各部法律应综合财税、金融及其他激励和奖励措施等多种优惠政策来刺激企业提高节能减排的主动性和积极性。保障低碳经济激励功能的发挥。

1.碳金融法律制度。碳金融是金融体系应对气候变化的重要机制创新。目前，我国低碳金融法制建设还处于发展初期，没有以支持减少温室气体排放和低碳经济发展为主要宗旨的低碳金融立法，有关环境金融规范大多数表现为部门规章和政策性规范。

近年来，尽管有国家政策的大力扶持，但节能环保行业面临的融资困境已经成了行业发展的最大障碍。同时，由于低碳行业具有风险大、回报率低的特点，很多商业银行又将此视为风险，不愿涉足其中。在碳金融法律制度的构建方面，可以借鉴一直秉持“绿色金融”理念的兴业银行和国家开发银行等一些政府性金融机构在融资模式、客户营销和风险管理方面的有益探索，结合我国实际，设计合理的碳金融法律机制，加强和改进节能环保的金融服务工作来破解融资难问题： 一是促进金融市场机制的立法化，为利用金融手段促进节能环保提供必要的法律保障；二是在依靠政策性银行进行扶持的同时，应不断完善法律监管体系，降低行业风险，提高回报率，积极引导民间资金进入低碳领域；三是完善低碳金融长效激励机制，加强引导金融机构加快绿色金融衍生产品的创新，从制度层面发展环境金融产品，并加强外部监督和约束，提高融资效率，增加信贷的安全性。只有建立完善的低碳金融法律制度，才能发挥金融在建设资源节约型、环境友好型社会中的杠杆作用，使我国低碳金融步入良性发展的轨道。

2.碳税制度。碳税是通过直接对排放二氧化碳的企业征税来校正市场失灵带来的效率损失，以实现资源优化配置的一种重要政策工具。即通过市场价格作用在促进能源使用效率的同时又可以提升清洁能源的竞争力，从而抑制对高耗能、高污染产品的需求，达到减少温室气体排放的目的。

近年来，为了摆脱经济危机的影响，碳关税无疑成为了贸易保护主义的“绿色壁垒”，国家间碳关税的征收在将一部分财富从发展中国家转移到了发达国家的同时，却缺乏合理的反馈、补偿机制来对发展中国家给予资金帮助，这明显违背了公平发展的原则。2009年美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，该法案有一项重要内容就是制定了边境调节税，也称“碳关税”制度。根据资料显示，按照美国方案，我国四大能源密集型产业部门每年为此需支付22.53亿美元。碳关税的征收无疑会成为我国出口企业的巨大负担和威胁。相反，根据双重征税违反WTO协议的原则，如果我国率先征收了碳税，就可以有效防止美国对我国的出口产品征收碳关税。这样税收就能保留在国内，可以用来减免其他有关税收，或者对低碳技术进行投资，调整我国的经济结构，由此可见，构建我国碳税制度显得十分必要。

在碳税的立法理念上，碳税制度的设计应以立足国情，建立资源节约和环境保护的税收激励与限制并重的机制，在实现保护生态环境的同时将税收对经济的负面影响降到最低限度，让碳税在我国的现实社会经济框架下切实可行。在具体的实施中则可采用以下措施：

第一，合理选择征收环节、确定纳税人和征税对象。根据国外大多是在最终使用环节征收碳税的经验和我国消费税是在生产环节征收的实际，从减少征管成本的角度出发，碳税可以放在生产环节征收。纳税人为向大气排放二氧化碳的所有单位和个人。

第二，合理设计计税依据。由于以二氧化碳的排放量为征税对象在技术上不便于操作，而石化燃料的消耗所产生的二氧化碳约占总排放量的65%-85%，因此，碳税的计税依据可以根据对煤、石油、天然气等化石燃料按照含碳量设计税率进行征收。

第三，科学设置税率。我国碳税税率方面适宜在开征初期实施低税率，同时调整目前税制结构，适当降低其他税种的税率，避免双重征税，以避免对经济运行、企业竞争力造成大的冲击，同时也有利于减小社会阻力。另外，税率的设置应该体现差异化，根据实际情况，对不同地区、不同二氧化碳的含量设置相应的差别税率，但同时又做好对恶意逃税风险的防范。

第四，税收优惠、专款专用。基于社会公平，应建立完善的减免机制和返还机制，实施税收优惠，避免对能源密集型行业造成过大冲击，保护我国相关产业的国际竞争力。碳税取之于企业，用之于企业，实施公平分配，可通过设立专项基金的方式，将其用于对超额完成减排指标的企业、使用节能减排技术的企业的奖励，或对新能源、新技术的研发。

3.碳排放交易制度。碳交易是低碳经济发展的核心驱动力，碳交易市场是全球最具发展潜力的商品交易的平台。从科斯定理中引申出来的排放权交易，主张通过界定和完善环境资源的产权制度使环境资源成为稀缺资源，进而利用市场机制实现环境资源的最优配置。其基本原理就是买卖双方可以通过合同的形式对温室气体排放权进行买卖，从而实现双方的减排目标。《京都议定书》在2005年正式生效和实施后，为国际温室气体排放单位交易市场的创建提供了法律基础。2005-2008年，碳交易涉及近1.2万个工业温室气体排放实体，全球碳交易额年均增长了126.6%，碳交易量年均增长了59.5%，这个新兴的市场呈现出飞速发展的态势。

我国是全球最大的温室气体排放国，处于整个碳交易产业链的最底端。逐步建立碳排放交易市场虽已明确在“十二五”规划的建议中提出，但是于2008年起相继建立的上海、北京等交易所其主营业务只是进行节能减排技术转让和国内排污权交易，并非真正意义上的碳排放交易。不难看出，真正意义上的碳交易市场的建立不仅是降低二氧化碳排放，提升我国国际地位的现实选择，而且也是实现经济发展的内在要求。具体措施如下：

作为一种新型的交易形式，碳排放交易制度的基本目标、交易主体及其权利义务需要上升到法律层面，将其作为我国一项环境基本法律制度加以确定，以确保碳交易市场体制的健康成长和运行。

整合现有环境交易所，建立全国统一的碳交易市场机制，在科学的环境监测标准下，统一制定政策标准、交易规则、具体程序等，实施规范化的管理、调控和监督，避免出现无序竞争。

建立统一的碳排放许可证制度，严格确定碳排放交易的主体。加强对出售指标者的环境监测和监督，避免非法的企业交易主体从事不法交易，从中攫取不法经济利益，进而影响环境的保护。

根据不同地区的经济发展状况、环境容量对地区碳排放的总量目标进行设置，配额进行合理分配。同时通过拍卖、招标、无偿分配以及回购与收回方式进行总量指标的调整与再分配。

强化完善政府对碳排放交易的监管。明确管理主体、管理范围、管理权限、管理程序，法律责任，形成对市场公平交易的有利保障。对于破坏交易的违法行为依法追究相关当事人的法律责任，维护市场秩序。对积极出售碳排放权的企业给以资金、税收、技术等方面的支持和鼓励。

（三）促进国际法律合作并增强国际话语权

近年来，为缓解经济危机的影响，发达国家借“绿色壁垒”之名实施贸易保护的事例屡见不鲜，由气候变化所引发的经济问题已经成为了我国在处理国际事务中不得不面临的挑战。由于同其他发展中国家在环境问题上未能形成广泛而紧密的联盟，使得我国在国际组织中的声音仍然微弱，为维护国家能源安全和利益，我们理应在国际气候合作中有所作为。

1.积极参与全球应对气候变化的工作。在国际气候变化谈判中，坚持共同但有区别的责任原则，以承担一定碳减排义务为代价，提高在国际气候谈判中的筹码，参与国际碳交易市场规则的制定，为我国企业和商品赢得较好的准入条件，为我国工业化的进程争取更大的发展空间。

2.巩固并发展国际低碳合作的法律制度框架体系。我国应主动发挥联合国常任理事国的作用，督促发达国家积极履行《气候变化框架公约》、《京都议定书》第二承诺期及相关国际协定的规定，加快通过具有全球法律约束力的减排公约，为全球低碳发展提供更完善的法律制度保障。

3.在低碳经济的国际合作中引进、吸收和消化发达国家先进的低碳技术。根据公约规定，发达国家有义务向发展中国进行资金和技术方面的支持，因此，应当积极探索国家之间低碳经济发展的合作方式，规避相关法律风险，协调处理好减排和经济发展的关系，形成低碳经济整体有效运转的机制。

4.与广大发展中国家寻找共识，结成同盟，携手推进发展中国家在国际组织中的话语权。通过协商促成碳关税国际统一标准的制定，为发达国家借 “绿色壁垒”之名实施贸易保护扫清障碍，公平地参加国际贸易竞争。

综上所述，低碳经济立法的效率价值折射出生态系统与人类社会经济系统协调发展的追求。顺应时代趋势，结合我国实际，建立、完善具有中国特色的低碳经济法律体系是建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济与生态环境和谐发展的必由之路。

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6.陈慈阳.环境法总论（第二版）.元照出版有限公司，2003

7.张坤民等.低碳发展论（上）.中国环境科学出版社，2008

作者简介：

胡超，就职于四川工程职业技术学院，法学硕士，研究方向：经济法。