鼓励发展 强化管理

时间:2022-09-26 01:27:13

鼓励发展 强化管理

作为一个备受争议的产业,中国网吧业具有双重特性:早期的暴利和IT发展需求,使它在短时间内崛起并成为一支不可忽视的产业力量,而对于网吧的大量负面报道和评论又使得政府不断强化对该产业管理力度。通过对网吧管理方式的演变、效果以及管理背后隐藏问题进行分析,将有助于我们了解网吧管理的真相,并展望相关的法规在未来发展的重点。

中国网吧产业历来备受争议,一方面,它为公众提供了接触互联网的机会,极大地改变了资讯传播和意见发表的方式;使人们能够便利地参与互动,丰富了业余生活;它更是互联网经济的重要推动力量,见证了门户网站的崛起、腾讯的创业奇迹和盛大的上市神话。另一方面,它也招致了大量的批评:它被教师们斥为学生学习成绩下降的罪魁祸首,学生沉迷网吧不能自拔令他们痛心疾首;它是家长眼中的电子海洛因,电脑屏幕下孩子苍白的面容,血红的双眼无疑是网吧的罪过;它被社区的居民视为洪水猛兽,充斥着暴力游戏、黄色信息的网吧打乱了他们宁静的生活。

一、网吧行业管理制度的起因与发展

(一)网吧管理制度的成因

对网吧管理制度进行分析之前,需要对政府管制进行简单的介绍。

1、政府管制的概念及其特征

根据日本学者植草益的分析,政府管制是指社会公共机构按照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。而美国学者伯吉斯认为,“所谓政府管制,就是政府采取的干预行动。它通过修正或控制生产者或消费者的行为,来达到某个特定的目的”,“政府管制可以决定商品的价格,或者对生产什么,生产多少产生影响。在一些特殊的情况下,政府管制甚至能够决定谁来生产商品或提供劳务以及如何来生产或提供它们”。从上述概念可以看出,管制的核心在于对经营者和消费者施加限制,从而规范市场。

管制不能理解为简单的控制,而是在认为市场行为具有社会价值。需要保护和控制时,才对其进行管制。管制也远非通过一部法律那样简单,它强调持续、集中控制,因此,成熟的管制常常被定义为三方面基本元素的结合;制定规则;监督与检查;执行与制裁。

2、网吧管制的原因

政府管制的实质是规范市场。对于这种修正正当性,倡导管制的学者作出了不同的解释,主要集中在以下几个方面:

(1)解决市场失灵的情况。主张这种观点的学者认为,市场机制应当作为经济运行的基础机制,主张政府管制的人必须证明存在市场机制无法达到的重要公共目标;

(2)对资源进行再分配,有时候,管制并不是为了提高效率,而是为了将资源从一个团体再分配到另一个团体,如社会保险;

(3)实现非市场或者集体性的价值,如环境美观;

(4)家长主义,即政府有时候有义务保护个体不因其自身的困惑或者对自己不负责任而受到损害。

(二) 网吧管制的起因与发展

作为向公众提供上网、娱乐服务的企业,网吧本质上是有益于社会的。但是,随着色情、暴力游戏的泛滥,未成年人沉迷网吧和安全隐患突出等问题的出现,网吧引起了公众的强烈批评。在一系列恶性事件的诱发下,政府建立并强化了对网吧行业的管制。从历史的角度考察,政府网吧管制体系是逐渐形成的,其发展过程大致经历了三个阶段:前管制阶段;管制深化阶段和连锁经营阶段。

1、前管制阶段:1995年至1998年

国内网吧大概在1995年左右兴起。有报道称国内的首家网吧是1995年在在上海开业的3C+T网吧。最初的网吧主要提供上网终端服务和有限的游戏娱乐服务,部分网吧也提供饮料、食品等额外服务项目。网吧用户对象大多为高校师生、企业职员以及外籍人士。由于个人上网不便和所需的费用价格过高,网吧成为了人们获取网络资源的最好场所。当时的网吧消费价格相对较高,一般为每小时20元左右。

这个时期没有系统的网吧管制体系相关部门的管理职责也不明确,各个城市往往依据一些零散的规定进行管理。由于市场准入的条件很宽松,再加上利润很高,网吧大量兴起。在竞争的压力下网吧消费水平开始降低,一般为10元至15元。同时,网吧也开始出现一些问题如经营含有、等内容的电脑游戏,造成了负面影响。在这种背景下,公安部等三部一局出台《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》 (以下简称三部一局《通知》),开始加强对网吧行业的管制,前管制时代结束。

2、管制深化阶段:1999年至2002年11月

1998年12月25日颁布的三部一局《通知》标志着国家正式建立了对网吧业的管制体系。《通知》规定,经营网吧,应具备营业场地安全可靠,设施齐全等条件;网吧的经营者需要“挂靠”在电信部门之下;开办网吧需要经过公安机关和工商行政部门审批。此外,《通知》还简要地规定了经营者的义务,如不得经营游戏等。从总体上看,《通知》所确立的管制体系还是非常简单的。

在简单的管制框架下,网吧业持续高速发展,价格逐渐降低吸引了越来越多的消费者。根据中国互联网络信息中心《第七次中国互联网络发展状况调查统计报告》,截至2000年底,全国网民数量约2250人,其中20.5%的网民主要是通过“网吧”等互联网上网服务营业场所上网的。同时,网吧也引发了一些问题,特别是色情、暴力信息的传播和未成年人沉迷网络,带来了恶劣的影响,甚至造成了一些恶性事件。2000年5月17日,四川就发生了家长因儿子过度迷恋网络而怒砸网吧电脑的事件。这些现象引发了社会对网吧严厉的谴责,在2001年初的两会上,政协委员张海迪等甚至提案建议取消营业性网吧。

在这种背景下,2001年4月3日信息产业部、公安部、文化部国家工商行政管理局联合颁布了《互联网上网服务场所管理办法》(以下简称《办法》) ,强化了对网吧业的管制。首先,《办法》将网吧定位为“互联网上网服务场所”,并对其进行了简单的界定;其次,确立了多头管理的模式规定了各级信息产业主管部门和电信管理机构、公安部门、文化部门和工商部门对网吧行业的管理职责;第三提高了市场准八的门槛;第四详尽的规定了经营者的义务。

法规的合理与否,需要实践来检验,最初一段实践内,应该说并不算成功。在重审批、轻监管的管制模式下,网吧违规营业的现象依然普遍。而且,复杂的审批程序导致了大量“黑网吧”的存在,社会反应强烈。为此,国务院和文化部先后于2001年4月,2002年5月在全国范围内进行了两次对网吧的专项治理。

就在第二次专项治理期间,北京海淀区非法经营的“蓝极速”网吧发生纵火案,造成25人死亡,13人受伤的严重后果。此后,政府发起了一场全国性的大 规模整治“黑网吧”行动。2002年6月29日文化部、公安部、信息产业部、国家工商总局联合《关于开展“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理的通知》,在全国集中开展对“网吧”的第三次专项治理,行动延续到2002年12月31日。在这一阶段中,政府加强并且深化了对网吧业的管制。在管制前期,管制比较松散,由于市场门槛较低(实际上,市场准入制度并没有得到严格的执行,市场中存在大量“黑网吧”),网吧产业的迅猛发展,竞争加剧,网吧业主开始在上网速度、硬件设备、上机价格上进行大规模的宣传与竞争,最终导致网吧消费水平直线下降。不少地方还出现了价格大战,如西安市网吧业就在2001年3月、4月、5月连续进行了三轮降价,价格由每小时4元迅速降落至每小时2元。消费者从中受益匪浅。但是迅速发展的网吧也激化了一些矛盾,常规管制的失败迫使政府进行了三次运动式的专项治理,三次整顿每一次的都比前一次强烈。第一次专项治理的目的主要是为了落实《办法》的规定;第二次则是为了矫正市场中的大量违规现象;在第二次专项治理期间爆发了震惊全国的“蓝极速”网吧事件,引起了舆论对政府管理失职的强烈批评,迫使政府采取四部门联合治理的方式,而且整顿措施也不再限于对违法行为的查处,而扩展到对合法经营的企业的整顿,在很多地方甚至采取了全行业停业整顿的激烈措施。

3、连锁经营阶段:2002年11月至今

2002年11月15日国务院《互联网上网服务营业场所管理条例》 (国务院令363号) (以下简称《条例》)正式实施。条例在“上网服务营业场所”的界定;设立网吧的条件和程序;经营者的义务和营业限制;罚则等方面都做了更加详细的规定。《条例》另外一个重要的变化就是文化部门正式取代电信管理部门成为网吧的主要管理部门(此前的三次专项治理其实已经表明文化部门逐渐成为网吧管制的牵头部门)。

文化部接管网吧业主管权之后,于2003年4月22日《文化部关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》,推动网吧的连锁经营。该通知规定,文化部负责全国性和跨省连锁网吧的审批;省级文化行政部门负责审批在本辖区经营的连锁网吧,每个省(自治区、直辖市)审批设立的连锁网吧不超过3家,全国性连锁网吧不超过10家。今后要在城市和有条件的农村地区停止审批非连锁经营的互联网上网服务营业场所。2003年6月5日,文化部市场司《文化部文化市场司关于全国性互联网上网服务营业场所连锁经营单位审批情况的通告》,宣布文化部受理批准筹建全国性互联网上网服务营业场所连锁经营单位已达10家,因此决定暂停受理全国性互联网上网服务营业场所连锁经营单位申请业务,值得注意的是,获得牌照的10家企业都是“国字号”。在文化部发放全国性连锁网吧牌照的同时,地方政府也按照“10+3”的模式发放省辖区内的网吧连锁牌照。以北京为例,千龙网度、瑞得在线、零度聚阵、网通宽带等四家公司获得在北京市内经营连锁网吧的牌照。

在这一阶段,通过专项治理和加强日常监管,全国网吧等互联网上网服务营业场所的总量由20万家以上缩减到了11万家左右,价格开始回升。但是,网吧违规营业的问题仍未得到根本的解决,在2004年3月31日,重庆就发生了震惊全国的两名未成年人通宵上网后太疲倦,在火车轨道上打盹被火车碾死的事件。该事件经中央电视台焦点访谈报道后,在全国范围内引起了强烈的反映,使得网吧问题再次成为社会关注的焦点。

二、网吧管制的成果

(一) 不断深化的管制

从网吧管制的发展可以看出,网吧管制迅速完成了从流于表面到全面控制的深化过程。这一深化可以从以下几个方面得到印证:

首先,管制的内容越来越详尽,规格也不断提高。最初的管制框架只是三部一局的一个通知;后来演变为三部一局联合的正式管理办法;最后又升格为国务院的行政法规。

其次,管制机构也不断升级。以文化部为例,为了加强网吧的管制,中央编制部门根据职责分工增加了文化部的人员编制,文化部为此增设了网络文化处,负责全国网络文化市场的规划、建设与管理。作为宏观政策制定机关的文化部尚需扩大编制,承担日常监管职责的地方文化局、公安局、电信局等部门的扩编压力也就可想而知了。

第三,管制目的也不断增加。《通知》确定的管制目的主要是维护社会治安秩序;《条例》扩展到促进社会主义精神文明;最近的《文化部关于加强互联网上网服务营业场所连锁经营管理的通知》则又增加了对网吧的正面引导和改造提高。由此可见,管制目的从单纯的治安秩序维护逐步扩展到规范网吧产业发展的高度。这种管制目的的变化也可以从主管部门由电信管理部门转变为文化行政部门看出。由前者进行管理,表明管制的重心在于从技术上保障网络安全,而由后者进行管理则表明重心转为对文化传播和产业发展规则。

第四,从管制措施来看,管制由简单的市场准入逐步扩展到包括市场准入、营业管制,甚至全行业连锁经营,政府权力对市场的介入程度越来越深。而且从执法方式来看,也从间断性的前置审批扩展到连续性的监督查处再到大量国字号企业的经营。

(二) 尚需加强的管制

庞大的管制体系对中国网吧行业的管制并未发挥预想中的效果。“黑网吧”屡禁不止,违规营业仍然存在。政府不得不在常规管制体系外一次次采取专项治理。如,文化部于2005年夏季又展开了一次专项治理,其《通知》称:“2004年以来,各级文化行政管理部门大力开展网吧和音像市场整治工作,取得了一定成效。但由于市场情况复杂,问题反复性强,死角漏洞仍然不少,必须继续加大整治力度,进一步规范文化市场秩序。文化部决定自2005年6月15日至9月15日,在全国开展文化市场夏季督查行动”。2007年5月22日国家工商行政管理总局关于开展查处取缔黑网吧专项行动的通知可见,网吧治理仍然无法摆脱“一抓就死,一放就乱”的恶性循环。

总结:为了加强对网吧产业的控制,使之走上正规,从1998年到2007年5月中国的网吧全国性法规共有20个左右,地方性法规210个左右。通过不断深化的管理,网吧行业治理取得了阶段性的胜利,然而这还远远不够,网吧治理还在路上。

三、网吧管制背后的隐藏要素

对网吧行业的管制依然在路上除了网吧行业自身特点决定之外,背后也有着一些隐藏要素。部分管理部门在执法过程中简单地按照“经济人”身份行事,追求自身的利益,给处于水深火热中的网吧行业从业人员带来了严重的后果。

(一) 获得垄断地位的相关企业

获得垄断地位的企业无疑是网吧管制的直接受益者。在文化部严格限制非连锁网吧之后,获得连锁经营牌照的企业成为市场中的垄断力量,可以运用其手中掌握的牌照资源赚取高额的加盟费和管理费,如在北京,某连锁网吧加盟费是5万元,另外每台电脑每月还要收取20元的管理费。但是除了一张牌照,其他管理有没有跟上,有没有给加盟网吧形成系统的管理体系,就要打上一个大大的问号了。

获益的不仅是拥有牌照的企业还有相关的厂商。以PC厂家为例,在分散经营的状况下,某一个PC厂家要占据市场较大的份额是很困难的,因为它需要和每个经营者讨价还价,缔约成本很高。网吧连锁之后,PC厂家只需要拿到连锁网吧的订单就可以大范围的占据市场,利润十分丰厚。据报道,2003年11月,继中标山东、安徽联通网苑之后,某PC厂商相继中标四川的天府热线和山西的康乐网吧订单。至此,从当年7月1日开始,该厂商为网吧提供的PC数量就已经达到5万台。对于这种管制政策变化带来的商机,该厂商高管深有感慨,“政簧明朗之后,我确信网吧对PC的需求很大,而目前几乎还是一个空白的市场,其增长水平将仅次于教育行业”。

其实,网吧行业内的垄断并非自连锁网吧开始,只是范围和程度有所区别。笔者于对北京市海淀区的网吧老板采访时就了解到,当时,申请开办网吧,经营者不能自主选择lSP服务商,必须同指定的公司签订合同,行政机关才予以审批,而北京市指定的就一家。而且,电气防火安全技术检测、消防系统、强弱电防雷系统等也必须有指定的几家公司检测才能得到确认,而实际情况是,每个公司负责一个领域,经营者没有选择的余地失去了竞争,服务提供商提供的服务质量出现打折也就“可以理解”了。

(二)基层管理部门

在网吧管制中,基层管理部门追求“业绩”的现象有所抬头。

首先,通过发放全国和地方的连锁经营牌照,使获得连锁特许权的企业能够主导网吧牌照的生杀大权。另一方面从实际的经营中看,获得全国性连锁经营牌照的企业,却很难在地方“落地”。在2003年9月北京市的连锁网吧招标中,包括联通在内的7家握有全国连锁牌照的公司均被淘汰出局。广东等地的主管部门更是明确表示,出于对地方产业秩序的维护,他们不会允许拿到文化部全国牌照的十家企业全部到本地区“落地”。

其次,借助日常管理权力,基层管理部门可以向网吧经营者收取各种费用,这也逐渐成为网吧业主的梦魇。笔者在对北京市海淀区的网吧老板的采访中就了解到,行政机关经常要求网吧经营者购买他们指定的产品,而他们提供的产品价格和实际的价值相差很大,这些产品主要包括(以该网吧为例,他的网吧规模是80台计算机):网络神探(一种对网络用户进行实时监控的设备)价格是1万余元,而它的市场价格不超过5千元;三个摄像头2.8万,而市场价格不超过6千元;避雷针2.4万,市场价格4千元左右(该网吧所租用的大厦已经拥有很先进的避雷设备,但是相关机关仍然要求他必须安装其提供的避雷设备);身份证验入仪1.8万元,购买后长时间无法正常使用,相关部门迟迟不给修理。《中青网协全国网吧生存状况调查》也显示,在被问及“在网吧目前的经营成本中,要交纳的各项管理费用占总成本的多少时”,7.90%的经营者选择10%以下;22.51%选择10%-30%;32.13%选择30%-50%;37.46%选择50%以上。

(三) 学校和家长团体

网吧管制最主要的目的是保护未成年人,因此,与此相关的学校和家长团体也是管制的积极推动者和受益者。从网吧出现的第一天开始,学校、家长与网吧之间的博弈就在进行。网吧给未成年人提供了娱乐、了解资讯和实践网络技术的空间,所以才能吸引未成年人。但是,未成年人心智的不成熟使得他们很有可能沉迷其中。学校、家长的合理反应是对自己的学生、子女加强约束或者提供可替代的娱乐教育设施。实际上也有家长、学校是这么做的,媒体就曾经报道了郑铁六中培训学生上网技能,组织相应活动,向黑网吧争学生,并成功改造游戏迷的故事。但是,这样做毕竟会给学校、家长带来时间、精力和经济上的压力,政府管制应该说帮助学校和家长缓解了一部分压力。

但是,简单地对网吧进行管制就能将孩子从网吧里拉出来吗?即便出来了,与通过学校和家长对孩子正确的引导取得的效果也必然是不同的。实际上,网吧对未成年人负面影响的解决途径主要不在政府,而在学校和家庭。为什么在媒体报道出一个又一个未成年人沉迷网吧不能自拔的“猛料”的同时,绝大多数孩子还能在游戏与学习之间找到一种平衡?因为对网吧管理的条例永远无法代替学校的教化和家庭的美德。

四、网吧行业法律系统需要完善

在对网吧管制的观察中,我们可以清楚地看到相关法律系统逐渐完善的过程。在前管制阶段,网吧自由发展,网吧经营者与社区、政府相安无事。在自由发展之下,服务水平下降。随着产业的扩大,矛盾开始出现,学校家长等团体希望通过政府管制来解决未成年人问题,而政府方面为了解决问题,一方面为了规范网吧市场开始建立管制体系。为了更好地说明这节内容,我们对一个网吧管制条例进行了分析。

网吧管制措施涉及的条目列表

(一) 网吧连锁经营特许权,网吧连锁经营特许制度是网吧管制中最富特色的一项管制措施,也是最“出人意料”的管制措施。公司的设立经历了“从特许到准则”的演变,以求打破“官商合流”的行政垄断,使市场由垄断到竞争、由封闭到开放、由分割到统一。但是,网吧的设立规则变化却是“从准则到特许”,市场垄断、分割的趋势越来越明显。现在的社会是市场经济,通过竞争优胜劣汰,但是网吧特许经营,在某些方面并没有遵从市场经济发展的规律,相信这也是连锁经营在全国范围内遭遇困境的原因之一。

(二) 市场准入,网吧管制最早使用的措施,其控制越来越严格。概括起来,这些准八条件主要涉及五方面的内容:1、作为企业的章程、资金等方面的要求;2、运营安全方面的要求,主要包括消防安全和网络信息安全的要求;3、管理人员的资格要求;4、运营设施的要求,除了为正常经营所必需之外,还要符合有关最低营业面积、计算机等装置单机面积的标准;5、符合有关网吧总量和布局的要求。

(三) 营业管制,是网吧管制的重要环节。1998年《通知》涉及的营业管制内容较为简单,主要包括:不得经营电脑游戏;对国家法律、法规禁止传播的信息监督、对消费者的有关情况进行必要的登记。后来在网吧的营业时间上也做了规定,并明确规定网吧的经营时间为早八点至晚十二点。

(四) 专项治理,常规管制措

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