矿产资源开发生态补偿法律制度分析

摘要:通过对国家层面和地方层面对矿产资源开发生态补偿的相关规定的分析，指出现有法律制度对矿产资源开发生态补偿的存在的问题。分析了福建省矿产资源开发生态补偿中存在的补偿主体范围过窄、资金来源有限以及监管主体不明确等问题，从完善生态补偿的基本原则、完善矿产资源开发生态补偿的主体、标准和资金来源、完善福建省矿产资源开发生态补偿的实施和完善福建矿产资源开发生态补偿的监管制度四个方面提出了建议。

关键词:福建省;矿产资源开发;生态补偿;法律制度

矿产资源开发生态补偿是生态文明建设的重要内容之一，同时也是促进经济建设的重要手段之一。“十”报告将生态文明提到前所未有的高度，并明确提出要“建立反映市场供求和资源稀缺，体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度”。福建省是国家生态文明实验区，且矿产资源较为丰富，一方面对矿产资源的开发能够促进福建经济的发展，另一方面矿产资源开发对生态文明带来了负面影响。通过对矿产资源开发征收一定的生态补偿费用，以此促进开发技术的提高以及对所造成负面影响的消除、治理和恢复。目前，学界对矿产资源开发生态补偿没有明确的界定，有广义和狭义之分。广义的生态补偿不仅包括对生态功能的补偿，还包括对开发中环境污染、生态破坏的补偿。狭义的生态补偿仅指对生态破坏的补偿。文章从狭义的角度研究福建省矿产资源开发生态补偿机制。

1福建省矿产资源开发生态补偿法律制度现状

福建省矿产资源开发生态补偿机制主要有国家和地方两个层面。

1．1国家层面

1．1．1宪法相关规定《中华人民共和国宪法》第九条第二款规定:国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。该规定为矿产资源开发生态补偿机制的完善提供了理论基础。1．1．2法律相关规定《中华人民共和国环境法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国水土法》、《中华人民共和国水土保持法》都有涉及自然资源、环境保护和生态补偿的相关规定。如《中华人民共和国矿产资源法》的第5条和第32条的规定。1．1．3行政法规及行政规章相关规定《土地复垦条例》、《矿产资源补偿费征收管理规定》和《矿产资源法实施细则》等对矿产资源管理制度有相关的规定。《矿山地质环境保护规定》、《土地复垦条例实施办法》等对矿产环境的保护治理制定方案提出了要求，对土地复垦的验收、监管也都提出了相应的要求。以上各规定在一定程度上在矿产资源开发生态补偿有相关的规定，但大都不够详细、具体。比如对矿产资源开发生态补偿的主体、资金来源、补偿依据的标准以及具体如何实施等环节缺乏权威的依据。

1．2地方层面

《福建省矿产资源条例》、《福建省矿产资源规划管理办法》以及《福建省矿产生态环境恢复治理保证金管理办法》给福建省矿产资源开发生态补偿提供了相关的依据，尤其是《福建省矿产生态环境恢复治理保证金管理办法》，该办法总共分为六章，对保证金的定义、矿山生态环境保护与恢复治理的原则、保证金的缴存与返还、矿产生态环境恢复治理、治理方案的编制与备案、监督管理等都做了相应的规定。该办法对规范矿山生态环境恢复治理保证金的缴存、管理和返还，今后采矿人开采矿产必须边开采边恢复，一定程度上减少了对矿山周边生态环境的破坏。

2福建省矿产资源开发生态补偿法律制度存在的问题

2．1福建省矿产资源开发生态补偿的主体范围过窄

闽国土资综【2012】127号文—《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第三条规定:矿山生态环境保护与恢复治理，坚持预防为主、防治结合，谁引发谁治理、谁破坏谁恢复的原则。从该办法第四条款可以推定这里指的引发环境问题和破坏环境指的是采矿权人或采矿权申请人，在矿产资源开发中，引发生态环境问题和对环境造成破坏的主要是矿产资源的开采者和经营者，按照该原则规定开采者和经营者应当承担起生态破坏和生态恢复治理的责任。而在现实中，企业开采或者经营矿产资源开发往往冒着一定的风险，开采或者经营还不知道能否获利的情况下就需要有大量资金的投入，还需要交纳保证金，倘若开采结果理想，那么他们有足够的费用可以支持企业的进一步运作，倘若开采结果不理想，他们冒着很大的风险，最终还要承担起开采所带来破坏的恢复的责任，给企业带来了一定的困境。相对其他矿产资源开发的受益者，对企业这个准受益人身份略显不公平。因此，应该把其他的受益者也列入生态补偿的主体范围，按照所受益的比例承担一定的生态补偿责任。

2．2福建省矿产资源开发生态补偿的资金来源有限

通过对《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》相关条款的解读和对第三条规定省国土资源厅相关人员的调研，当前我省的矿产资源开发生态补偿的资金主要来自采矿权人所缴纳的保证金。该办法第二章对保证金的缴存有相应的规定，同时以附件2《福建省矿山生态环境恢复治理保证经缴存数额计算说明》规定了保证金缴存依据单位矿区面积和矿山开采方式的影响系数决定保证金的数额。尽管有保证金的缴存规定，作为破坏的补偿、恢复，但是现实中依据所缴纳的保证金数额企业能够缴纳得起，或者及时缴纳得起，最终企业能够依据该笔保证金就能够真正承担生态破坏、恢复治理的责任，存在很大程度上的困难。

2．3福建省矿产资源开发生态补偿的监管主体不明确

《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》第五章对矿产资源开发监督管理做了规定。第三十一条规定:县级以上国土资源、环境保护等有关主管部门应当加强对采矿权人履行矿山生态环境保护与恢复治理责任情况的监督检查，督促采矿权人实行“边开采，边恢复”。第三十二条、第三十三等条款大都是用“国土资源主管部门”或者“相关行政管理部门”等字眼，主管部门主要是各地的国土资源局，但是国土资源局下设又有很多部门，具体该由哪个部门来落实监管没有明确规定，往往会导致要嘛几个部门同时管，要嘛没人管的局面，最终导致管理混乱。

3福建省矿产资源开发生态补偿法律制度的完善

3．1完善生态补偿的基本原则

3．1．1矿产资源开发体现利民、资源有偿使用原则矿产资源是国民经济的基础，矿产资源开发能够促进一国经济的发展，同时矿产资源的开发也带来了一系列影响，如生态衰退、环境污染，这对人民、特别是矿产资源开发地的人民带来负面影响。因此在矿产资源开发中需要权衡利弊，做到既能满足国家经济发展的需要，又能保护人民的利益。矿产资源开发主管部门对矿产的开发申请要经过科学的监测，在开发前进行科学评估，权衡利弊后，同意申请的，对矿产资源开发采用有偿取得的原则。3．1．2新旧账分别对待原则矿产资源开发所带来的破坏需要进行恢复、治理，以保证可持续发展，减少对生态的破坏。具体有谁来恢复、治理，应当根据实际情况对待。以立法为准线，对于立法前历史遗留下的问题，我们称为“旧账”;对于立法后出现或者即将出现的问题，我们称为“新账”，对新旧账分别对待原则:旧账由政府负责治理，通过政府公共支付解决;新账由矿产资源开发的企业负责100%治理和恢复。3．1．3矿产资源开发生态补偿坚持公平、公正、公开原则目前针对福建的矿产资源开发生态补偿主要就是实行恢复治理保证金制度，在《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》及其附件中对保证的缴纳、提交标准有相应的规定，但需要再进一步规范，严格落实补偿的标准，做到所有对所有的征收对象标准一致;在补偿的过程中应认真做好利益权衡，做到补偿公正合理;对于补偿的规则应当向社会公开，即做到公平、公正、公开。3．1．4“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁恢复”的原则要切实落实企业在矿山生态恢复治理中的责任，坚持“谁污染、谁治理”“谁破坏、谁恢复”的原则，建立健全矿山生态环境恢复治理的责任机制。

3．2完善矿产资源开发生态补偿的主体、标准和资金来源

3．2．1明确主体我国《环境法》确定“利用者补偿”原则，《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》确定“谁引发谁治理”、“谁破坏谁恢复”的补偿原则，对于“利用者”、“谁引发”及“谁破坏”主要是矿山开发企业，所以应当在相应的法律法规里明确规定，正在开采的或者即将开采的生态补偿由开采的企业承担生态治理和恢复的责任。3．2．2提高标准和拓宽资金来源目前，福建省的生态补偿标准主要依据《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》的附件2的规定，该文件中主要根据采矿学科证登记的矿区面积、单位面积确定保存保证金的标准。具体在实际中仅仅依靠采矿企业所缴的保证金是很有限的，特别是现如今经济发展出现不景气现象，部分矿业老板面临着资金的短缺，甚至资金链断裂无法缴存，或者即使缴存了最终也无法承担起治理、恢复责任。给现实生态治理恢复带来了困境。福建省委书记尤权曾经说过，建立生态补偿机制是共识，靠政府花钱解决不了生态效益的问题，发动企业一起参与。他建议以我省森林覆盖率60%为标准，低于标准的地区向高于标准的地区进行补偿。福建省是较早开展上下游生态补偿试点的省份，但未形成标准，只是象征性的额度，调动不了上游地区保护生态的积极性。因此可考虑书记建议以此为标准，同时也拓宽了生态补偿的资金的来源。

3．3完善福建省矿产资源开发生态补偿的实施

3．3．1福建省矿产资源开发生态补偿费的实施对于生态补偿费的征收全省应当制定统一的范围标准，不仅如此在落实收缴任务时也必须统一力度，不能有些地区、有些人多收，有些人少收。3．3．2现有矿区和新矿区生态修复保证金实施针对当前《矿产资源法》为涉及生态补偿，有涉及的生态补偿形式也只是直接的经济损失，没有对污染和生成破坏的补偿，缺乏统一的法律规定以及统一的政策引导，应从国家层面、地方层面上确立配套的法律法规体系，进一步落实福建的恢复治理保证金制度。3．3．3老矿区与废旧矿区生态修复基金的实施与“新旧账分别对待原则”保持一致，对于老矿区与废旧矿区由国家承担治理责任，可以借鉴德国的做法，由政府成立专门的矿山复垦公司，由中央支付75%，地方支付25%的恢复治理费用无偿投入使用。至于费用的来源，首先国家应当把该项投入列入财政预算，其次可以建立生态恢复治理基金制度，基金主要通过地方环境或国土部门征收的资源税、接受的捐赠、捐款途径完成。3．3．4建立矿区生态修复的激励制度福建省是重要的生态示范省，做好生态修复尤为重要。省相关主管部门一方面应该鼓励有能力的矿山企业积极参与矿产资源开发，积极承接面临困难的矿山企业的转让，并出台相应的政策给予支持，如在以后的公开招标中，对于做得好的矿山企业给予减收恢复治理保证金或者给予荣誉称号、奖励等。另一方面鼓励社区干部及公众积极参与矿产资源开发生态恢复治理活动中来，鼓励他们边学边做，敢于同违法、犯罪的矿山开发行为做斗争，给予实物或者经济的补偿，并制定相应的政策保证实施。对于做得比较好的给予福利政策，也可以给予家人安排工作或者其他事情优先考虑考虑的待遇。

3．4完善福建矿产资源开发生态补偿的监管制度

3．4．1明确生态补偿具体监督机构现行《环保法》和《福建省矿山生态环境恢复治理保证金管理办法》相关条款规定环境保护的机构有国务院环境保护行政主管部门、县级以上国土资源都有权对环境行使监督职能，这样容易造成实际中无人管或者管得部门太多，所以要在相应法律制度里明确规定由哪个部门行使矿产资源开发生态保护和恢复治理监督职能。3．4．2确立生态补偿费用监管制度目前，福建省生态补偿费用实行财政代管专户存储、专款专用的原则。建议相关立法确立生态费用监管制度，在费用收起、存储、发放的各个环节里应当允许相关的公众有参与到各个环节中，保证公正、公开、公平的基本原则。公开信息以便其他公众的查询、有足够的知情权;设立对违法行为进行举报的途径，同时保障相关人的安全。3．4．3地方各级政府严格落实巡察制度2016年3月福建省确定23名部级矿产督察员负责重点督察对我省125个矿山进行巡察，显示出福建省对巡察工作的重视程度，各级督察员应当分工巡察，把各个地区的矿产资源开发生态补偿账进一步细化，真正落实督察职责。对于巡察中发现违法行为，除了相关部分责令限期改正的不改，国土主管部门不得通过其采矿许可证年检外，应当强制其停止开发行为，并给予相应的处罚。3．5完善福建矿产资源开发生态补偿的社会监督制度当前一些地区生态环境执法管理部门受制于地方，有时难于作为，建议改革生态执法体制，同时设立公众网络平台，可以学习德国的做法，专门设立环境保护专线电话，由专门的部门接受投诉，由专业队伍负责及处理投诉的问题。当然也需要广泛宣传，组织公众学习，提高环保意识，正确有效的履行保护环境的义务。必要时设立听证程序，让公众平等的参与各项环保环节。

参考文献:

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作者：杨惠菊 单位：福州外语外贸学院