私有化与外资行进入:波兰银行业改革经验

1989年以前，波兰银行体系一直处在高度的计划经济管控之下，利率由政府控制，银行贷款的投向以及贷款规模也都是政府说了算。截至1988年底，波兰共有3家国有银行，2家股份制银行（100%国有），1家国家合作银行以及1663家主要面向农村地区的小型的地方合作银行。在大一统的银行体系下，尽管有其他几家专业银行的存在，波兰国家银行（NBP）作为波兰的中央银行，集商业银行和中央银行的功能于一身，扮演了银行体系中几乎所有的角色。1989年，波兰开始走上市场经济道路，银行体系也开始进行改革，历时四年，经济转型和银行体系改革基本完成。

与其他东欧国家相似，波兰银行业的改革，大致可分为两个步骤：第一步，由大一统的银行体系向中央银行和商业银行分立的双层银行体系转变，建立起以市场为基础的真正的商业银行；第二步，进行银行业的私有化改革，逐渐放宽对外资银行的政策限制，提高银行业对外开放程度。在整个阶段内，外资行进入和私有化，成为改革的重头戏。

改革进程三阶段

1989～1992：为新设银行大发“绿色通行证”

1989年颁布的新银行法对于设立新的银行机构只提出了最基本要求，从而为投资者进入波兰银行业敞开了一条绿色通道。1989至1992年间，波兰共成立了70家银行。当时，外资银行并未被看作是当地银行的竞争对手，1990年至1992年的下半年，政府还为外资银行进入波兰提供了理想的政策环境，出台了一系列在税收、外汇持有、利润汇回等方面的优惠政策。但在这一时期，大多数的外国投资者都不情愿到充满风险的波兰进行投资，少数几家外资银行，如花旗银行、奥地利信贷银行、荷兰商业银行等进入波兰的主要动机是跟随并服务于其长期客户，其所涉及的业务领域也仅仅局限于国际贸易相关的基本业务，如国际结算等，并没有战略方面的投资考虑。在此期间，总共只有７家外资银行成立。

1993～1997：私有化起航，外资银行初试水

“绿色通行证”政策导致了新成立的银行机构资本不足、经营能力低下的问题，如果继续贯彻下去，会威胁整个银行体系的稳定，为此，1992年底，波兰政府废除了该政策。同时，为防止外资银行通过不断拓宽其具有竞争优势的业务领域，如消费信贷、租赁和抵押贷款等，加大波兰银行业的竞争，威胁到本来就很脆弱的本土银行，波兰政府采取了有条件地允许外资银行进入的政策，外资银行只有在同意救助经营不善的当地银行的条件下才能获得“通行”。

为了改善波兰银行业总体的运营效率，帮助本国银行建立现代管理制度，波兰于1993年开始了银行业的私有化进程。这一阶段的私有化以国有银行的逐步对外开放为特征，主要是在股票市场将国有银行的小部分股权出售给众多的投资者，政府仍然通过控制大部分的股权份额，保留着对银行的控制权。1989年从波兰国家银行中分离出的９家银行中的５家国有银行的私有化进程都是通过这种方式进行的（见表）。

在这一阶段的私有化中，尽管外国投资者只能获得少量的份额（不超过30%），但他们能够通过参与银行管理，了解东道国市场环境，等待进一步发展的机会，为其在下一阶段的扩张打下了基础。1993年至1994年，欧洲复兴开发银行和荷兰商业银行分别作为战略投资者进入波兰两家国有银行――Wielkopolski Bank Kredytowy SA和Banks laski SA，在两个案例中，投资比率都没有超过30%（分别为28.5%和25.9%）。然而，接下来的三家国有银行资产重组在争取境外战略投资者方面并不顺利，1995年到1997年，由于外资银行的参与热情不高，这一阶段的私有化改革鲜有外资银行的身影（见表）。

1998～2000：私有化进程加快，外资行进入设限取消

为了履行OECD成员国义务及为2004年5月加入欧盟作准备，在这一私有化的第二阶段，波兰政府逐渐取消了对外资银行进入波兰的限制，精选合格的境外战略投资者，将国有银行的大部分股权出售给他们。

这一政策上的转变通过1998年的外资银行收购案反映出来。1998年，政府将九家国有银行中Bank Przemyslowo-Handlowy SA和the Powszechny Bank Kredytowy SA超过30%的股权资本出售给了德国裕宝联合银行和奥地利信贷银行，使境外战略投资者拥有了对这些银行机构的控制权。1999年，国有银行Bank Zachodni SA被AIB 欧洲投资公司（爱尔兰） 控制，其持股份额达到了80%（见表）。

尽管1998年外国投资者所控制的资产和资本份额没有发生根本性的变化，即与1997年相比，只有微幅的增长，但是波兰政府对外资银行采取的宽松政策使外资银行迅速赢得了市场份额，1999年外资银行的这两项指标成倍增长，分别达到了47.2%和50.2%。

1998年出现的另一个引人注目的现象是外资银行参与的大规模的并购。自1998年开始，除了为数不多的几家银行由于破产退出银行业以外，大规模的兼并造成波兰商业银行的数量稳步下降。首先是波兰本土银行为了巩固其市场地位而掀起了兼并浪潮。典型的案例包括Kredyt Bank SA通过吸收Bank Ziemski SA等五家银行成功地巩固了自身的市场地位。1999年，Bank Polska Kasa Opieki SA与1989年从波兰国家银行中分离出来的Powszechny Bank Gospodarczy SA等三家银行实施了兼并。

2000年，波兰私有化进程接近了尾声，但是波兰银行业内部的兼并过程并没有结束。特别是2000年以后，外资银行对银行并购表现出了很高的热情，著名的案例包括Bank Austria Creditanstalt (Poland) SA和Powszechny Bank Kredytowy SA的合并以及Bank Handlowy w Warszawie SA和Citibank (Poland) SA的合并等等。

私有化改革以后，外资银行在波兰的市场份额基本稳定（见图1）。波兰银行业中银行的数量逐渐下降，而产业集中度也保持了良好的发展态势（见图2、3），各项效率指标ROA、ROE、成本收益比率和利差状况不断改善（见图4），银行业稳步、健康发展。

经验与启示

波兰银行业改革的实践为我国提供了有益的经验和启示。首先，外资银行进入东道国的时机、发展模式及其路径选择很大程度上取决于东道国政府对外资银行的政策，政策也会直接影响外资进入对东道国银行业产生何种作用。政策制定得恰到好处，可以有效地促进竞争，引导东道国银行改进效率、加强管理;相反，过于保守或激进的政策往往效果欠佳，甚至会致使东道国丧失对本国银行业的主导权。今天波兰银行业健康、稳定的发展无不得益于90年代波兰政府对外资银行的政策引导。

其次，东道国监管部门对外国投资者进入本国银行业的过程应进行严密监控。1998年，波兰与欧盟入盟谈判的开始以及履行OECD协定的压力迫使波兰政府改变了对外资银行参与本国私有化改革的态度，鼓励优秀的外资银行进入波兰。但波兰政府很好地掌握住了引进外资银行的节奏。引进境外战略投资者被波兰政府视为一种稳定和巩固波兰银行业的一种手段，而非目的。为确保外资银行在资本和技术上的资质，波兰监管部门对外资银行进行严格筛选。同时，为了防止波兰银行部门被少数几个国家控制，对于将外资银行来源地进行分散化这一方法，波兰监管部门给予了高度重视，规定如果该外资银行是其来源国第一个到波兰进行投资的银行，波兰政府会破例批准其投资申请。此外，当外国投资者准备在波兰开辟新的业务种类（例如：汽车金融）时，监管部门也会予以鼓励并提供便利条件。

最后，转型国家在对本国银行部门进行私有化的过程中，有选择地引进境外战略投资者是必要的。重建银行体系仅仅靠外资银行的参与是远远不够的，但引进境外战略投资者对优化商业银行的产权结构、改善东道国银行的公司治理和风险管理水平、促进银行业务和产品创新能力能起到一定的帮助作用。正是外资银行的介入，保证了波兰国有银行私有化改造的顺利进行。

（作者单位：外交学院）