城市经营中的土地资源利用与土地储备制度问题研究

摘要：“城市经营”作为一种全新的城市建设理念正逐步得到人们的共识，其核心是运营城市空间资源，尤其是土地资本。而建立城市土地储备制度是经营城市的一个重要环节。文章通过分析都匀市现阶段土地利用的现状与土地储备制度存在的问题，依据城市经营与土地储备之间的关系，为都匀未来城市的建设和发展找寻思路。

关键词：城市经营；土地储备制度；城市建设

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0040—2

土地是人类一切生产、生活的载体，土地资源是人类的生存和社会经济发展的重要保证。它是不可再生资源，同时也是一种资产，具有不可移动性和唯一性。对于农民来说它是最基本的生产资料，但对城市而言它是城市经济建设的载体、是一切人类活动的基础。在社会主义市场经济条件下，土地是城市最大的存量资产，是政府最大的财富。经营城市，就是要最大限度地盘活土地资产，让土地不断地增值，为政府增加更多的收益。要在确保耕地总量平衡和严格控制人均建设用地标准的基础上，尽可能地满足城市建设用地。近年来，大量的土地被乱占滥用，耕地不断地锐减，这势必会给我国的粮食生产和人们的生活带来严重威胁。因此，切实保护和合理利用土地资源，对实现经济、社会、生态相统一的综合效益具有现实和深远的战略意义。

1 相关概念的界定

1.1 城市经营

有的也称“经营城市”，作为一种全新的城市建设理念，“经营城市”就是要把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经营方式等多种要素引入城市建设之中，全面归集和盘活资产，促使城市资产重新配置和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断扩充城市建设的资金。其核心是以土地资本、基础设施为经营对象，运营城市空间资源。因为土地的供给具有稀缺性，而城市的一切活动都是要以土地为基础。因此，只有相当数量的土地集中在储备库里，政府才能合理地进行规划和优化土地资源的配置，从而形成布局适当、效果合理及效率较高的土地利用模式。

1.2 城市土地储备制度

是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整治与开发。是政府为提高对市场变化的敏感度，运用市场机制收购、征购闲置或低效使用的土地，以满足各类建设资金需求，合理调控土地市场供求关系的管理制度。

2 都匀市土地资源的概况及土地利用的现状分析

2.1 研究区概况

都匀市位于贵州省南部偏东地区，东与三都水族自治县和丹寨县相连，南同独山县和平塘县接壤，西与贵定县毗邻，北抵麻江县，地处东经107°7 ′19″～107°46′26″，北纬25°51′26″～26°25′39″之间，东西长64公里，南北宽63公里，土地总面积为228529.58公顷，占贵州省土地总面积的1.29%，占黔南布依族苗族自治州（以下简称黔南州）土地总面积的8.73%。是黔中山原向黔南倾斜的过渡地带，以中低山为主，兼有丘陵、坝地地貌。地势总的特点是：西部、北部高，东部、南部低，海拔最高点为1961米的斗篷山顶，最低点为540米的翁了寨河谷出口处。全市山地占土地总面积的82.86%，丘陵占土地总面积的13.49%，坝地仅占土地总面积的3.65%，耕地多分布在山地、丘陵坡地上，平地、坝地分布少，土壤类型多样，酸性较强，肥力水平不高，水源和灌溉条件差。

都匀市现辖10个镇、8个乡（其中3个水族乡）、2个城郊办事处、3个街道办事处，是黔南州首府，是全州政治、经济、文化中心，是国家可持续发展实验区。2005年末统计人口47.62万人，其中，城镇人口22.01万人，农村人口25.61万人，城镇化水平46.21%，人口自然增长率16.59‰，人口密度209人/平方公里，主要有汉、布依、苗、水等33个民族，少数民族人口31.93万人，占总人口的67.05%。“十五”以来，积极实施开放带动战略、可持续发展带动战略，加强基础设施建设，国民经济和社会发展加快。2010年，该市实现生产总值755320万元，较2009年增长15.2%；财政总收入80221万元，较2009年增长25.5%。目前，该市已实现乡乡通公路，100%的村通公路，100%的村通电，73.7%的村通自来水；文化、教育、广播、电视、卫生、体育等各项社会事业协调健康发展，九年义务教育人口入学率达到87.3%，广播、电视覆盖率分别达到100%和93.84%。

2.2 现阶段都匀市土地利用的现状分析

2.2.1 耕地质量差，坡耕地比重大 全市山地、丘陵比重大，坝地仅占土地总面积的3.65%，而山地、丘陵高达96.35%。2005年耕地不同坡度面积统计，

2.2.2 农用地结构不合理，园牧地面积过小 全市农用地占土地总面积的86.12%，农用地中，耕地占农用地的23.65%，园地仅占1.83%，林地占69.78%，牧草地所占比例几乎为0，其他农用地占5.08%。园地面积过小，优势未能发挥，牧草地难以适应草食牲畜发展的需要。

2.2.3 建设用地比例偏小，农村居民点用地比重大 都匀市建设用地仅为土地总面积的3.25%，比例偏低。在建设用地内部，结构严重失调，城乡建设用地占建设用地的76.98%，交通水利用地占20.75%，其他建设用地仅占2.27%。比例大的城乡建设用地又多为农村居民点，高达42.45%，相反采矿用地只占5.32%，城镇用地也只占29.21%；较低的交通水利用地中，公路、铁路用地不足，仅占13.66%。

2.2.4 土地退化，“三废”污染有加重趋势 城镇废渣、废水、废气排放量的增加，农村农药、化肥、地膜的大量使用，使土地有所退化，污染加重，不仅威胁到人畜饮水、城市安全，还直接影响到土地的有效利用。

3 都匀市土地储备的现状与经营城市土地的对策思考

据统计，2008年至2010年期间都匀市一共出让土地48宗，收取土地出让金46530.063万元，出让土地面积达86.243765公顷。出让土地增加了该市的财政收入，为该市的经济发展和城市建设做出了一定的贡献。但是，也存在许多的问题亟待解决。

3.1 没有建立真正的土地储备机构

都匀市在2004年虽然成立了土地储备交易中心，但土地储备的职责未明确，土地出让是“见子打子”。没有通过土地的收回、收购、置换、征用与整理等方式，把分散的土地集中起来，然后进行土地的整理与开发，将这些城市用地变为“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根据城市经济发展对城市土地需求或土地供应计划，以出让或年租等方式将储备后的城市土地再投入市场。基本上是“生地”出让（即现状出让）且出让价格偏低。这不利于土地的市场化建设。为此，都匀市国土资源局已将土地储备中心单列的三定方案报市政府，该中心作为国土资源部门的事业单位，明确其经营城市土地的职责，明确机构和人员。保证“一个池子蓄水、一个龙头供水”，垄断土地一级市场。

3.2 土地储备的资金问题与土地收益分配问题

目前，该市还没有相关的土地储备资金制度。筹集购买土地的资金是征购土地的关键所在，没有资金就无法开展土地储备工作。希望该市能尽快建立和健全土地储备资金制度。建议一是从财政收入中拿出一部分资金作为土地储备的启动资金；二是从土地出让金中拿出部分资金用于土地储备；三是利用银行的贷款作为土地储备资金。最后，建立土地收益基金用于土地的储备。将资金封闭运行，由财政监管使用，保证资金的安全。采取严格的“收支两条线”制度，并列入市财政预算。

关于土地收益分配问题，2006年国务院办公厅的100号文件已做出了具体的规定：建立土地出让收入收支专户、土地出让收入全额进入地方预算、土地出让收入的分配体制、建立国有土地收益基金等。明确规定了土地出让的使用范围：（1）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（2）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（3）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（4）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（5）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

规范土地出让收支管理，不仅有利于促进节约集约用地，而且有利于促进经济社会可持续发展，对于保持社会稳定，推进社会主义和谐社会建设，以及加强党风廉政建设都具有十分重要的意义。

3.3 土地储备与城市规划问题

城市规划是城市土地利用的基本依据，是土地储备制度运作的基础。虽然该市已经制定了城市整体规划，但因为要实现双百目标城市规划需要加快修编，这给土地储备工作带来了较大的难度。在土地储备过程中，需要在地块征购、回收前先征求规划部门的意见，但由于规划修编还有段时间，必须临时按宗地进行规划导致规划缺乏整体性，与周围环境的协调性差，不利于集中连片开发；二是影响了土地征购、回收、拆迁安置、整理开发等的时间进度，加大了土地储备成本，特别是利息负担加重。因此，建议由政府统率规划、建设、发改、财政共同配合做好土地储备工作。

3.4 土地收购的标准问题

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂。因此，建议引入市场机制、严格控制标准，通过招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位。严格按照相关法律的规定确定补偿标准，保护农民和企业职工的利益不受伤害，保障他们的生活水平不降低为原则。

3.5 土地出让问题

土地出让是土地储备的最后环节，也是土地储备的目的和意义所在，是土地市场化建设的重点。针对都匀市土地出让过程中存在的问题，提出以下几点建议：一是制定出让的土地供应年度计划。不能盲目出让土地，要根据经济发展和需求制定出让计划。二是要控制建设用地总量，城市建设用地集中统一供应制度。实现由市场配置资源的转变，主动接受监督，创造公平竞争的环境。严格执行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和新的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》。

总之，建立土地储备制度，可以使城市各类闲置、分散的土地全部入库，由土地储备机构统一管理。有利于提高政府调控土地市场的能力，对于盘活存量土地，建立“公平、公正、公开、规范”的土地市场，调整城市用地结构，提高土地利用率，增加土地收益等起到了积极的作用。与此同时，依据土地储备状况，政府可以根据城市规划和土地利用开发计划，定时定量地将土地储备土地投入市场，使土地总量得到严格控制，避免土地市场价格的大幅波动，引导市场健康有序发展。

参考文献

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作者简介：何力（1980—），女，贵州人，贵州省黔南民族师范学院管理科学系讲师，研究方向：农村改革与发展；朱晓峰（1970—），女，贵州人，贵州省黔南民族师范学院管理科学系教师，研究方向：国土资源与管理。