农村土地开发整理权属管理管窥

【摘 要】 耕地是土地开发整理项目中的重中之重，而农村土地开发整理是实现耕地总量动态平衡的最佳选择，对于土地资源的充分利用和农业产量的大幅增加都具有重要意义。为使土地开发整理工作顺利进行，土地开发整理权属管理则是不可逾越的重要环节。因此，在管理土地开发整理权属的过程中，要严格遵守管理规范，积极解决问题。

【关键词】 土地开发整理 登记制度 合理管理 调整程序

农村土地开发整理权属管理，首先要界定各项土地权利，合理分配土地利益，避免出现土地权属争议；其次，要直面土地开发整理过程中遇到的各种问题，各个击破；最后，要严格的依照法律规定和落实土地开发整理中权属管理的各项程序，做到依法、公开、公平。只有这样才能将土地的效益发挥到最大，才能更好的维护农村社会关系的稳定。

1 农村土地开发整理权属内容和种类

1.1 土地所有权权属

《土地管理法》第二章第八条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”我国农村土地采取集体所有制和土地承包制度，农民根据承包制度而拥有对土地的使用权和收益权。本文主要从使用者来区分土地权属，一般由群众独自耕种、收获的土地或为农村集体利益使用的土地即属农村集体所有。但是，农村集体所有土地难免与国有土地发生联系，在遇到二者相冲突的状况时一般采取根据等量或等价并使调整范围尽可能小的原则采取相关措施。

1.2 土地使用权权属

关于土地使用权的调整，本文以“四荒地”为例。农村土地承包原则上采取农村集体经济组织内部的家庭承包，但是，对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，也可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。关于四荒地的开发和利用，《农村土地承包法》第八和第三十三条规定：未经批准不得将承包地用于非农建设。同时，依据（1996）23号以及（1999）102号文的要求，开发利用四荒地资源旨在治理水土流失，改善生态环境，促进农业可持续发展，四荒地的开发利用不得用于非农用途。

由此可以看出，不论是普通的家庭承包还是有所不同的“四荒地”的承包，农村土地使用权都仅限于农业用途，这在一定程度上反映了农耕用地的迫切现状和压力。而在土地使用权权属方面，则是“谁承包，谁使用”。

1.3 土地他项权利权属

土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利，主要包括地役权、地上权、空中权、地下权、土地租赁权、土地借用权、耕作权和土地抵押权等。土地整理过程中，土地他项权利应根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记，或因权力消灭而进行注销登记。一方面，土地他项权利可以区别土地所有权和使用权与他项权利的地位关系，保障土地所有权和使用权的正常行驶不受干扰；另一方面，对土地所有权和使用权进行了明确的限制，保护了土地所有权和使用权意外的有关土地的合法权益不被忽视和损害。

以地役权为例，地役权是指不动产权利人为某特定不动产的便利而使用他人不动产，使其负一定负担的无权。它存在于他人土地之上，为需役地提供了便利而使供役地负一定负担。

无论是哪一种土地开发管理权属，在面临需要开发、调整、增减的问题时，都应当经一定比例的村民会议成员或村民代表同意，并获得乡人民政府和县级农业行政主管部门批准。这体现了土地开发管理权属合法、公平、严格的特点。

2 土地开发管理中面临的问题

2.1 土地权属不清

土地权属不清，即不能确认该土地属于谁。土地权属人不明，就不能确定土地开发管理的责任归属，严重影响权属人对土地的开发管理，从而导致土地的利用率降低。

在农村土地开发管理权属中，各家各户对自己承包的责任田加以开发和护理，在土地上耕种。与此同时，一些荒草地、空闲地，却长期闲置，很多农民自发开荒造田，乡、村组织也不加以规范。或者是，对于一些遗留下来的权、属权有争议的土地，可能双方或者多方都表示拥有该土地的权属权，由此导致对该土地开发整理活动的滞后或者重复，也破坏了农村生活的和谐和稳定。国土资发【2003】287号规定，要高度重视土地开发整理中土地权属管理工作，不能随意简化程序，不能搞口头协议、君子协定，凡涉及村民会议决议、公告、各种协议等都必须落实到文字材料，即权属的设立和调整要经过批准和登记。

2.2 开发管理不合理

农村土地开发管理不合理在农村是非常普遍的现象，一方面，因为盲目开发整理土地，造成农业生态环境变差，土地收到损害。另一方面，由于权属人缺乏相应的开发管理经验和知识，导致土地利用率低下。

因此，乡、村组织必须加强对农村土地开发调整权属人的培养和教育，在权属明确，权属地划分清楚的前提下，倡导权属人对于自己管理的土地认真负责，提高自己的开发管理水平，在提高土地利用率的同时保护土地的生态环境，从而形成一种高效高能的良性循环。

3 权属管理的程序建议

3.1 统一规划

地方政府要切实查清项目区土地权属和利用现状，主要查清项目区域的确切边界，项目区域内宗地的数量、类型、质量，原有土地的确权登记发证情况等。对农村土地进行一次全面彻底的清查，为更好解决土地开发管理权属问题打好基础。

3.2 严格审核

在确定了土地开发整理权属调整方案后，要严格按照规定进行登记或变更登记。在登记过程中，相关部门要严格审核权属人的能力和水平，以保证变更的土地能够得到更好的利用和更好的保护土地生态环境。

3.3 奖惩区分

土地归权属人使用和所有，是一种不熟干涉的权利。但是，在权属人自由开发整理的同时，也需要强制力的约束和扶持。因此政府部门应该在权属人开发整理土地的同时进行监督和指导。区分奖惩，从而增强权属人的积极性，提高土地的利用率。

4 结语

土地开发整理是现阶段我国实现耕地总量动态平衡的主要途径，在实现土地资源优化配置中具有重要作用，搞好土地开发管理中的权属管理，对巩固土地开发整理成果、避免土地产权纠纷有重要作用和意义。

参考文献：

[1]肖立.试析我国农村土地整理中土地权属调整问题[J].大科技，2O14，7（1）：35--37.

[2]孙旭，向靖妮.浅谈土地开发整理中的权属问题[J].国土资源导刊，2008，9（6）：73--75.

[3]赵长文，袁世崇.农村土地开发的权属管理问题[J].国土资源，2003，4（8）：27--30.