发挥行政监察的作用促进事业单位改革

时间:2022-09-25 05:21:11

发挥行政监察的作用促进事业单位改革

落实事业单位改革的任务,把国家科技部、教育部和卫生部等中央政府的职能部门改造成专业的行业主管机构,发挥行业监管和专业督察的作用,创造公平竞争的制度平台,促进事业单位改革和知识产业的健康发展,应该说这样的思路完全符合现代工业化社会的发展趋势和开放市场的环境,但是来自高校和科研机构的批评也很尖锐。把收集到的批评归结起来有以下几点:①政府监管的成本太高,设立监管机构组织监管队伍需要投入很多政府编制和国家财力,得不偿失。②国家教委对高校的行政监管导致各种弄虚作假的评比大肆泛滥,不仅冲击正常的教学工作,还助长了日益严重的弄虚作假不正之风。③学校和科研机构的干部人事部门要求填写的各种表格太多,其实都是浪费精力的形式主义,没有任何实质的意义。学术腐败和滥用公共资金,违背公共利益和职业道德的问题,无法通过填反映出来,也不能通过填表而得到有效的遏制。④对教授和学者著作的数量等级考核,导致了论文抄袭和学术腐败的泛滥,也导致了教学质量和论文质量的下降。⑤监管权力的滥用给腐败打开了大门,监管权力的膨胀和腐败泛滥互相促进不断恶化,最终会变成制约知识产业发展的严重障碍。这些针对政府监管工作的批评,需要政府监管的理论和实践作出积极的回答,到底政府监管是要还是不要,如果要,如何防止监管部门的渎职和滥权,如何改进监管工作,克服监管措施的低效、无效和错误。

一、政府监管是工业化社会的发展需要

回答要不要政府监管的问题,关键在于现代工业化社会的发展趋势,政府财力的许可和知识产业发展已经达到的规模。事业单位的大部分都属于知识产业,政府对知识产业的专业化监管,是工业化社会发展达到比较高级阶段的需要。传统农业社会没有独立和发达的知识产业,从事教育、科技和医疗卫生等职业,都被归类在不生产的人类活动,完全依附于国家政权和宗教势力而存在,因此就没有专业化政府监管的需要。我国在计划经济的时代,知识产业的存在就基本上包含在国家政权的组织体系中,享受国家财政包下来的大锅饭,也受到国家财力有限的制约。但在进入工业化社会,主要依靠传统农业部门转移出来的剩余劳动力。这个初期的发展阶段基本结束之后,再要继续发展就必须依靠知识产业释放新的生产力和新的市场需求,需要政府监管提供有利于促进公平竞争和增进社会公共利益的法律框架,通过公平竞争促进知识产业的健康发展,为国民经济持续繁荣不断作出新的贡献。

除了工业化社会的发展趋势以外,判断一个国家是否需要建立分工细致的政府监管机构,还要取决于国家财政的负担能力和知识产业的发展规模两个条件。世界上有很多经济小国,政府财力有限,就不可能维持分工细致的专业化政府监管机构,同时也因为人口规模很小,知识产业很少,有的一个国家只有可数的几家大学和几家医院,政府部门和他们之间会有很多熟人关系,发生问题很容易按照特例的方式及时沟通和解决,再要设立专业的政府监管部门就纯属多余了。他们一般可以分成二类,比较富裕发达的小国和比较贫穷落后的小国,前者依靠输入大国的监管标准和行业自律,也能拥有比较先进发达的知识产业,而他们自律所遵守的规则又主要来自美国和老欧洲的政府监管法律框架。后者则既没有输入的监管标准,也没有发达的知识产业,他们缺少自己的科技研发队伍,缺少教育和医疗卫生机构,政府要经常面对腐败低效和政权动荡的困扰。发达的大国可以美国为代表,他们拥有非常发达的知识产业和分工细致的专业化监管,政府有足够的财力支持监管标准和法律制度的研发,依靠不断改进监管标准和法律制度,为知识产业的健康发展创造公平竞争的环境,也为政府监管节省很多人力资源。中国是人口众多、领土面积广阔的国家,处在告别传统农业社会和进入现代工业化社会的转型发展阶段,加快知识产业的发展,肯定不能照搬世界上的小国经验。知识产业的规模太大,发展太快,没有维护公共利益和公平竞争的政府监管,就很容易产生恶性竞争的问题,再与不受约束的政府权力结合在一起,变成不断恶化的腐败问题,继续发展就很困难了。

二、预防监管权力的腐败

回答怎样监管的问题,其实答案十分明确,就是顺应工业化社会的发展趋势和开放市场环境的要求,以遵守国家宪法和增进公共利益为原则,明确政府的专业化职能分工,落实政府责任,充分依靠法制的建设,促进公平竞争和知识产业的健康发展。但是说话容易,做起来就难了。现有的政府监管部门,国家教育部、医药卫生部和国家科技部,他们虽然都有专业化分工的牌子,都有创立十几年甚至几十年的历史,但是现在开展工作基本上还是传统农业社会的落后习惯,只看到自己手中的权力,看不到自己应该承担的社会责任。教育部的问题,长期无视国家宪法规定的义务教育责任,热衷为少数强势高校游说政府,把国家财政的教育经费大部分投给条件优越的高校,而把广大农村的义务教育负担全部推给贫困的乡镇基层政府;热衷于搞各种各样弄虚作假的高校评比和推介高价教授,而把提高教学质量和社会诚信的责任推得一干二净;迎合少数大学扩张垄断势力的需要,强行要求专业化办学有特色的大学接受兼并,等等。科技部的问题,他们与国家发改委的宏观院、中国社会科学院、国务院研发中心一起,各自把住一块科技经费的支配权,亦官亦民利用手中权力与科技人员争夺科研经费,对公益性科研事业严重衰弱影响政府宏观决策的问题置若罔闻。他们用公开招标的形式欺骗科技人员,掩盖他们暗箱操作瓜分科研经费的事实。他们把完全没有科研组织能力和科技创新能力的身边人安排到研究机构的一把手岗位上,让他们领导科研团队长期从事低水平重复的跟踪研究和外行研究,把关系国家经济安全和财政改革的重要研究课题变成长期不出成果的钓鱼工程,并且竭力阻止和打击有实力的对口专家申报课题从事改进政府决策的积极研究。卫生部的问题,“非典”流行初期的恶劣表现和后来的假药批文事件,经过公众谴责和腐败查处之后,他们的工作已经有了比较明显的改观,但是不断增加的医疗事故仍然还在考问他们的工作效率。

知识产业的监管权力腐败,并不是只有行贿和受贿,而是还有滥权、渎职、低效和违背起码的职业道德等,因为知识产业的腐败十分隐蔽,而政府监管又有增进社会诚信的义务,在外部市场竞争已经比较激烈的环境下,政府工作存在渎职、低效、滥设编制、缺乏诚信和违背职业道德的背后,很可能就是严重损害国家利益和社会公共利益的犯罪。防止政府监管部门的腐败,美国的联邦中央政府有很成功的检验,他们预防腐败的法律框架可以分为四个层次。首先是直接针对自然人和法人的会计检查,包括税务会计检查和预算会计检查,由联邦税务总局和财政部分别负责,监督会计规则的遵守和预算资金的使用效果,防止偷漏税和滥用预算资金的行为。其次是预防人事腐败的政府内部监察,由行政机关内设的人事监察部和挂靠司法部的联邦调查局负责。前者专门负责干部用人资格和工作效能的检查,及时发现干部用人和机构编制上的问题,预防各种形式的人事腐败和政府履职低效问题。把缺乏对口专业背景的人安排在专业技能要求非常高的岗位上,可以直接作为人事腐败的重要证据,连总统也不能豁免。联邦调查局专门负责对明显违反常规、违背职业道德、或者涉嫌腐败的复杂事件和可疑事件进行专项立案调查,查明事实真相,获取证据,分清责任,提交总统和国会。第三个层次,是由总统或者国会直接授权聘请独立检察官对可能严重损害国家利益和国家形象的事件进行深入的专项调查和取证。除此之外,还有依靠知情人的在野党监督、新闻媒体监督、行业组织和各种民间团体的监督。

参考美国联邦政府的腐败预防措施,可以发现我们现在的立法监督和行政司法监督还是非常软弱的。国家审计署的会计检查,只查偷税漏税不查预算资金使用的社会责任。中纪委、监察部和中组部之间缺乏明确的职责分工,回避了公众对他们履行职责的监督,其他的中央政府职能部门也长期效法回避责任。中组部用党务工作的用人标准代替政府专业职能部门的干部用人标准,忽略改进政府工作对干部专业技能的要求,给各种干部用人上的腐败打开了方便之门,也给国家财政造成了不断增加的沉重负担。监察部用走过场的政治学习和设计调查表的方法代替深入干部群众的调查研究,对干部群众反映强烈的各种体制机制问题、对公益性科研事业陷入困境影响政府宏观决策的问题、对关系国家经济安全和财政改革的重大研究课题变成钓鱼工程的问题,等等,一直以来都是麻木不仁和一律回避的态度。而在立法监督的方面,全国人大的立法,只要涉及提高政府行政效率和预防人事腐败的问题,就一定是不可落实行动的原则立法和抽象立法,或者就干脆长期搁置。检察院的工作只能开展针对具体人的立案调查,缺少针对事情的立案调查,而且对人的立案调查还要通过同级党委的纪检部门批准。所有这些立法监督和行政司法监督的问题关系国家政权建设,现在同样需要有积极的改革措施加以解决,否则政府监管机构的膨胀和监管权力的滥用得不到有效的遏制,发展下去很可能是最终彻底瓦解现政权的存在基础。改革立法监督和行政司法监督,缺少充分的理论准备,会有比较大的困难,但是如果采取抓住重点问题,组织纪检监督部门的联合调查小组,深入基层听取各方当事人的意见,获取第一手的情况,就可以很快积累知识和经验,弥补制度建设的缺陷,加快问题的解决。

中国有过非常辉煌的传统农业文化,但是人类社会的发展已经进入了后工业化的时代,知识产业的发展成为国家竞争力的重要组成,已经不可能再继续包裹在传统落后体制的襁褓中了。中国现在面对国际金融危机的冲击,面对人类应对气候变暖的新的国际竞争环境,要保持国民经济的持续繁荣,必须采取强有力的措施推进事业单位改革,依靠知识产业的健康发展,争取新的发展空间。

上一篇:加快科技体制的改革 下一篇:收入分配改革依然官样文章?