浅谈水利枢纽工程投资控制难点及对策

摘要：水利枢纽工程具有建设周期长、投资资金大、隐蔽工程多、分项工程复杂等特点，而水利枢纽工程投资控制正是基于这些特点所采取的控制措施。笔者试图以多年对南水北调兴隆水利枢纽工程投资控制的工作实际，分析水利工程投资控制难点，以期达到控制水利工程投资的目的。

关键词：水利枢纽工程；投资控制；难点；对策

中图分类号： TV文献标识码： A

一、工程概况

兴隆水利枢纽工程位于汉江下游湖北省潜江、天门市境内，上距丹江口大坝378.3m，下距河口273.7km，是南水北调中线汉江中下游四项治理工程之一，同时也是汉江中下游水资源综合开发利用的一项重要工程。兴隆水利枢纽主要任务是枯水期抬高河道水位，改善库区沿岸灌溉和河段的航运条件，兼顾发电。枢纽正常蓄水位36.20m，最大水头7.15m，水库总库容4.85亿m3，规划灌溉面积327.6万亩，规划航道等级为Ⅲ级。

兴隆枢纽为I等工程，枢纽主要建筑物包括56孔泄水闸、一线1000t级船闸和布置4台机组、装机容量40MW的电站。

兴隆水利枢纽由泄水建筑物、船闸、电站厂房、鱼道、两岸滩地过流段及泄水建筑物和船闸上空的连接交通桥等建筑物组成，为平原区水闸枢纽工程。主体工程包括泄水闸、船闸、电站、鱼道、交通桥、二期截流及左右岸滩地回填等，临时工程主要包括导流明渠开挖、围堰防渗墙及一期围堰填筑工程。计划于2009年开工，2013年6月工程全部完工，总工期4.5年。

二、投资主要指标

兴隆水利枢纽工程初步设计静态投资水平为31.97亿元（2008年3季度价格水平，其中工程部分投资24.21亿元，移民环境投资6.28亿元，耕地占用税1.48亿元）。工程部分投资中建筑工程7.48亿元（价差2.02亿计入独立费用中）；机电设备及安装工程3.10亿元；金属结构设备及安装工程2.21亿元；临时工程5.88亿元；独立费用4.18亿元；基本预备费1.36亿元。

主体工程主要工程量：土方开挖2179.38万m3，土方填筑664.5万m3，混凝土68.19万m3，钢筋27319t，钻孔灌注桩8978m，搅拌桩67.78万m。

三、投资控制难点

兴隆水利枢纽工程特点一是分项工程多：涉及建筑工程、机电设备及安装工程、金属结构设备及安装工程、安全监测设备及安装工程、消防系统、附属工程、库区治理等多项工程；二是工程范围广：主体工程跨天门、潜江两市，库区治理工程涉及天门、潜江、钟祥三市和沙洋县；三是工期紧；四是交叉施工工程多。兴隆枢纽工程特点，决定了其投资控制难点：

1、前期招标分标规划复杂，增加投资控制难度。兴隆水利枢纽工程的特点主要表现在：（1）、建筑工程类别多。永久性主要建筑物泄水闸、电站厂房、两岸滩地过流希及鱼道闸首为Ⅰ级建筑物，次要建筑物电站副厂房、开关站、鱼道除闸首外的其他部位、闸顶交通桥及左右岸交通桥为3给建筑物，临时建筑导流明渠、围堰为4级建筑物，船闸通航级别为Ⅲ级，上闸首为1级建筑，闸室的下闸首则为2级建筑物，船闸导航墙、靠船墩等为3级建筑物。（2）工程交叉施工多。如导流明明渠工程施工和左岸交通桥基础施工、电站厂房与泄水闸右岸门库搭接等；加之时间紧（工程总工期4.5年），因此兴隆枢纽工程前期招标分标规划相当复杂，而科学进行分标规划，正是优化施工组织设计，科学合理配置建设资源的前提。

2、评标过程重评分轻评审，造成投资控制隐患。要真正评好一个标，需要评委认真地阅读招投标文件和投标文件，认真审查、确认、处理投标文件中存在的问题，如工程量清单符合性检查、计算错误检查、报价合理性检查及分析。这些工作需要花费很长的时间，香港评标一般都需要一周到一个月时间。而目前我国大部分项目的评标时间只有半天，在这么短的时间内，让评委以传统方式去评审投标文件，难度非常大。所以目前评委评标时基本都是对涉及重大偏差的内容进行评审，如是否有投标人授权代表签字和加盖公章、规定费率的取费是否正确等。而对其中的细微偏差，对工程造价产生影响的内容则很少评审。由于评审中这种重评分轻评审，投标人在投标报价时采用明显的不平衡报价投标策略，比如船闸标段中标单位通过实地踏勘现场发现土方开挖清单项的工程数量明显偏高了，而堤身加高培厚（粉质粘土回填）的工程数量明显偏低了，所以中标人明显降低挖土方清单项的报价，相应提高堤身加高培厚（粉质粘土回填）的报价以平衡总报价。评标时由于没有进行仔细的评审，投标单位中标后，后期结算时工程数量只得进行调整，即堤身加高培厚（粉质粘土回填）清单项的工程数量由招标时17854m3上调到80376m3，而土方开挖工程量由招标时408万m3下调到了289万m3，引起低价中标高价结算现象。

3、初设深度不够，工程变更多导致投资失控。兴隆水利枢纽因建筑工程变更增加投资约1.25亿，与中标合同价相比增加投资约14%。兴隆水利枢纽工程招投标是在初步设计经国家发改委等批准后进行，此阶段兴隆水利枢纽工程采用的设计图纸并不是施工详图，而是在初步设计基础上略为细化，即扩大初步设计，由于勘察设计工作不细，以致在施工过程中发现招标文件中没有考虑或估算不准确的工程量或工程做法不明确，因而不得不改变施工项目或增减工程量，致使工程投资控制难度增大。在本工程实际施工中就出现了在细部增加工序，造成工程量分项的增加，如施工图中砼浇筑时均在浇筑前铺设一层牛皮纸，铺设牛皮纸的目的是为了防止砼浇筑时出现漏浆影响施工质量，施工方认为该项目为增加项目，应该增加工程投资，引起业主和施工方之间的矛盾纠纷，从而影响到工程施工进度。又如招标图中泄水闸下游海漫为柔性砼海漫，但施工蓝图出来时为绞链排式预制柔性砼海漫，该项目变更后实际工程量为11500m3，增加投资248万元。

船闸工程钻孔灌注桩直径和长度发生改变增加投资，招标设计中上游钻孔灌注桩均为一台四桩（钻孔灌注桩桩径1.0m，上游单桩长13m下游单桩长20m）。施工图设计中上游靠船墩部分钻孔灌注桩桩径变更为上游0.8m，单桩长23m。下游部分灌注桩桩径1m，桩长21m；部分桩桩径变更为0.8。船闸工程因钻孔灌注桩桩径长度改变投资由招标时的379万元增加到663万元，增加投资约284万元。

还有因为工程条件发生改变引起的变更，如粘土回填因料源不足变更为水泥砂回填、船闸下游滩地冲刷引起下引航道开挖变为模袋砂回填等等。

4、图纸提供不及时影响工程造价量价审核时间，造成投资价格变化。南水北调工程为政府全额投资工程，抓进度、抢工期导致施工图纸在业主和监理方手上审核时间过短，图纸下达施工单位前双方往往没有时间核定蓝图工程量与清单工程量的差别及投资差额，导致工程施工后才能发现工程造价的增加。如泄水闸启闭机房2012年3月下达图纸，将原设计图中砼强度等级由C30改为C25、上下游矩形梁改为异形梁，增加现浇砼女儿墙等。当时施工单位已按原设计图制作安装完钢筋和模板，且已搭设好脚手架，因此必须拆除钢筋和模板、脚手架，造成投资损失，且延误了工期。

5、不确定因素导致索赔，增加投资控制难度。由于兴隆枢纽工程勘测设计深度不够、地质条件变化以及水雨情的不确定、各标段间工程节点搭接、外部施工环境等原因，造成不可确定因素增多，形成多于其他工程的索赔。兴隆工程施工过程中因征地拆迁等问题，致使工地多次出现停工，前期导流工程、防渗墙施工中因村民阻工，出现长达2月多的停工，仅防渗墙1标就要求索赔费用248万元。因电站土建工程交面不及时，导致电站机电设备安装标段窝工超过8个月时间，致工期索赔和近200万元的费用索赔。还有主体标段工程进度滞后，导致闸门、发电机组等金结机电设备无法按时到场交货，增加了采购单位的仓库保管费用等。

6、签证单的不规范，造成投资增加。（1）签证不负责任。兴隆枢纽实行量价分离的管理模式，现场签证由工程部门人员负责，项目成本管理由合同部门人员负责。工程部门人员只对质量、进度和安全负责，而忽略对施工项目成本的考虑。由于现场管理人员对预(决)算和有关规定知之不多，对投标包干的项目或者不应该签证的项目进行大量的签证，只要施工单位填写，建设单位不认真核实就签字。如兴王路维修就出现了大量的级配碎石回填，实际现场为碎石和石屑回填等。（2）签证不及时。施工单位对一些工程不及时办理签证，特别是计日工项目不及时办理签证，等施工单位后期补签时，已经时过境迁了。如船闸标段2010年防汛抢险计日工，2012年签证时监理人员和建管单位现场人员均已不在现场，致使现场签证难以落实。

7、监理单位对施工方案批准的随意性，容易导致投资失控。监理单位人员批准工程施工方案时往往只注重方案是否可行，而忽视施工方案工程投资成本。如船闸标段管线栈道由钢结构变更为钢筋砼结构，施工方上报《模板承重支架专项措施方案》，方法为在管线栈道下设置型钢悬挑梁作为管线栈道模板支撑结构，埋设间距为0.55m的16#工字钢。因采用该施工方案致管线栈道砼单价增加743元/m3。

四、投资控制对策

尽管存在的上述投资控制难点，湖北省南水北调局、兴隆枢纽工程建设管理局采取相应对策，尽力控制投资。

1、科学分标。省南水北调局参考《汉江兴隆水利枢纽初步设计报告》，委托长江水利委员会长江勘测规划设计研究院针对兴隆水利枢纽工程施工进行分标规划。分标规划遵循实现招标的目的、界线明确、方便实施作业、便于管理和协调、标的适宜和合理使用资金的基本原则。根据工程特点，合理进行分标，尽量考虑专业综合实力，引进专业技术水平较高的施工队伍。通过分标规划，科学合理地制订招标投标，控制工程单价。兴隆枢纽工程公开招标51个（含3个监理标、1个工程保险标、移民环境投资中的3个库区浸没治理标、2个环保水保标）。在进行招标过程中，节省投资1.45亿元（详见表1），其中机电设备采购概算为2.8亿元，招标为2.1亿元，节省投资约 0.7亿元、建筑安装工程概算为9.38亿元，招标为9.05亿元，节省投资约0.33亿元。

表1 兴隆工程招标合同价与概算价对比表（均含概算价差）

2、控制工程量和优化施工方案。工程量变化是影响静态投资变化的重要因素，初步设计概算审批后，建设管理单位应该研究如何在保证工程建设符合设计要求、工程质量和工程安全的前提下，有效控制并减少工程量，这必须依靠设计单位和评审专家把关，可通过与设计单位签订限额设计合同，鼓励设计单位优化设计方案，控制和减少工程量等措施。如泄水闸结构缝由沥青杉板（2cm厚）变更为YL-600聚乙烯闭孔泡沫塑料板（2cm厚），投资减少70万元。其次，优化施工方案也是有效控制和减少工程静态投资的重要措施，如船闸上下闸首砼浇筑施工时采用。

3、严格执行概算。兴隆水利枢纽工程主要是采用招投标法将投资控制在投资概算内。水利工程招标投标定价程序是我国用法律方式规定的一种定价方式，是由招标人编制招标文件，投标人进行报价竞争，中标人中标后与招标人通过谈判签订合同，以合同价格为建设工程价格的定价方式，这种定价方式属于市场调节价，也是企业自主定价。因此，严格衡量和审定投标人的投标报价，是水利工程招标工作能否达到预期目标的关键，也是对工程造价进行有效控制的关键。在本阶段建设方必须做到：

（1）严格审查施工单位资质，必要时进行实地考察，了解和熟悉投标人工程投标报价的形成和计算方法，防止施工质量差、财务状况差、信誉差的施工单位参加投标；

（2）建设方对项目的合理低价应做到心中有数，避免投标单位以低于成本价恶意竞标；对于明显的不平衡报价策略，评标时，筛选出投标文件中价格过高的清单项，并把这些项进行记录作为施工合同的一部分。在实际工程结算时，如果某清单项实际完成工程量大于招标文件中的工程量，招标文件工程量以内的投标文件中的单价进行结算，超出部分按照评标时此清单项的基准价进行结算，而不是投标人的报价。这样能有效的回避明显的不平衡报价对招标人引起的损失。

（3）在评标时要重视评审环节，把投标文件中存在的问题尽可能都暴露出来，并且把评审及处理结果写入施工合同条款中，作为后期结算及处理纠纷的依据。

（4）签订合同时，合同条款格式要规范、文字要严谨，避免留下日后扯皮、索赔的伏笔，以利于工程建设的投资控制工作。

4、慎用价差调整。工程价差是指在工程建设所需的人工、设备、材料等费用，因价格变动对工程造价产生的变化。水利水电工程项目因施工工期长，在工程建设期间因物价上涨引起工程投资增加。兴隆水利枢纽工程工期4.5年，建设期间人工工资大幅上涨，湖北省住房和城乡建设厅以鄂建文[2011]80号文和鄂建文[2012]85号文“关于调整我省现行建设工程计价依据定额人工单价的通知”对人工单价进行了两次调整。南水北调办也了文件《关于南水北调工程价差调整有关意见的通知》（国调办投计[2012]207号文）对人工费调差，采用以2004年为基期按全国居民消费价格数（90%）与全国城镇单位就业人员平均工资指数（10%）加权综合价格指数，对生产工人工资调差。兴隆枢纽材料调差均严格按合同条件执行，对生产工人因各工程标段开工时段不同，执行的工程定额不同，不能生搬硬套国调办和省建设厅相关文件。因此项目法人采用多种方法比选，选择最合适和可行的调差办法，尽可能的切合工程实际情况，最终采用参照中线局和国调办批准项目法人的人工价差指数进行调差。

5、控制工程签证及变更

（1）注意掌握合同文件中关于工程量及费用的规定。工程费用包括完成该工程项目的直接费、间接费、利润、税金、政策性文件规定费用等所有费用。所以不属于合同文件中的工程量及费用不能签证。

（2）重视合同的条款措辞。施工合同一旦签订，就具有一定的法定效力。因此，在施工合同的条款上应斟酌推敲措辞，做到详细周到，不留活口，不出分歧。工程价款的调整、材料人工的调整办法、工程变更部分是否下浮这方面尤其注重。

（3）重视施工图设计审计，减少因设计不合理进行的变更签证。工程结算主要是依据施工设计图纸、实物工程量等进行编制的。为保证工程量完整、严谨，应进一步加强设计质量和技术管理，明确建筑施工图纸各个方面的要求，为实物工程量清单的实施提供技术保障，减少因图纸的错、漏、缺等现象而产生的计价失误和变更签证。

（4）制定公平公正的工程签证管理制度，实行“分级控制，限额签证”。对于费用较大的签证项目可以现进行商务谈判，不要先签证、后算账，结果越算越多。应该先算帐，后签证，不留尾巴。对于原本让利的项目应该谨慎变更，否则施工单位的让利一变更就成了空头支票。

（5）以合同和招投标文件为依据，严格审核变更项目单价。对于合同报价中已有单价项目执行合同单价，对于合同中没有适用单价或合价的，引用合同报价中类似单价或价格修正调整后执行。合同报价中单价明显不合理或不适用的，按合同报价原则和编制依据重新编制后报送审核与批准。如尾水渠防冲槽上游侧的浆砌石护底改为干砌石护底，施工单位认为其投标时块石材料单价为59.35元/m3，现市场采购价格一般均达到49/t，折算为83.28元/m3，应重新报价，但业主严格依据合同条款39.2变更处理原则3）本合同《工程量清单》中无类似项目的单价或合价可供参考时，则根据投标报价的基础价格和取费标准编制补充单价，经审核后该项目单位由施工单位上报的331.36元/m3下调为112.05元/m3，节省投资近20万元。

6、做好索赔和反索赔的工作。对施工单位提出的索赔报告，对索赔理由和引证依据，根据合同条款对其进行分析、取证及审查。同时对各标段工期延误、管理人员、施工设备到场情况作好记录，为反索赔提供依据。如主体标段项目经理、副经理、技术负责人每月必须到场22于，项目经理每差1天支付违约金1万元，项目副经理、技术负责人每差一天支付违约金0.5万元；工期延误1天支付违约金10万元人民币；承包人按投标文件所列设备按期如数进场，如有延误每台套1万元/天进行处罚等措施。

五、结语

水利工程投资控制贯穿水利工程建设全过程、全方位，需要建设项目投资方以及设计、监理、施工等参建各方对其进行科学的规划，精密的实施和完善的管理，才能确保水利工程投资目标的顺利实现。

兴隆水利枢纽工程库区现已正常蓄水，泄水闸正常运行，船闸正常通航，4台机组已具备正常发电条件，装机容量达到设计要求。虽然受水流等外界条件影响工程变更数量多，比计划工期延期1年，对工程投资造成了一定的影响，但通过实施分标规划、招投标、优化设计方案、控制变更工程量及单价、反索赔工作等多种投资控制方式，最终工程投资预计30.90亿，同概算31.97亿元相比，投资节约1亿元，取得了较好的投资控制效果。