政府采购制度研究（五）

4、政府采购的资金来源与运用

关于我国实行政府采购制度的范围，凡是使用国家预算资金以交易方式获得物品或者服务的，原则上都可以考虑。国家预算资金运用于采购的开支种类，应当根据1994年全国人大通过的《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）和1995年国务院颁布的《预算法实施条例》确定。《预算法》第19条规定的预算支出包括：（一）经济建设支出；（二）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（三）国家管理费用支出；（四）国防支出；（五）各项补贴支出；（六）其他支出。《预算法实施条例》第10条规定，《预算法》第19条第3款所称“经济建设支出”，包括用于经济建设的基本建设投资支出，支持企业的挖潜改造支出，拨付的企业流动资金支出，拨付的生产性贷款贴息支出，专项建设基金支出，支持农业生产支出以及其他经济建设支出；《预算法》第19条第3款所称“事业发展支出”，是指用于教育、科学、文化、卫生、体育、工业、交通、商业、农业、林业、环境保护、水利、气象等方面事业的支出，具体包括公益性基本建设支出、设备购置支出、人员费用支出、业务费用支出以及其他事业发展支出。也就是说，无论是什么政府采购主体，资金都来源于财政性资金。

但是，对于财政性资金的范围，我国现行地方立法规定各不相同。《珠海市政府采购实施办法（试行）》第2条规定为“预算内资金、预算外资金、上级补助收入、事业收入及其他收入”，但它另外规定“自有收入”也是政府采购经费来源之一。《深圳经济特区政府采购条例》第2条规定为“预算内资金、预算外资金及事业收入”。《上海市政府采购管理办法》第3条规定为“财政预算内资金和预算外资金”。笔者认为，在我国现有国情下，财政性资金不仅应包括预算内资金和预算外资金，而且还应包括那些既非预算内也非预算外而是政府部门收取的公众基金、捐款等。建议政府采购经费的来源规定包括：（1）同级财政预算安排的资金；（2）需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入；（3）国内外贷款、赠款；（4）法律规定的其他资金。同时规定，政府采购经费由财政预算安排的，财政部门应当按照采购合同的规定将采购经费直接拨付给其委托的人或者供应商，由需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入或者国内外贷款、赠款等安排的，有关单位应当按照合同的规定将采购经费自行支付给其委托的人或者供应商。

至于政府采购资金的运用，各国政府一般实行单一国库帐户的做法。目前我国的国库制度与预算会计制度是适应于计划体制下机构设置与经费拨领关系的制度，每年财政部门按预算资金层层下拨给用款单位，年底又层层上报经费使用情况以编制决算。在此过程中，国库凭各级财政机关的拨款凭证，统一办理拨付国家的一切预算支出。而所谓国库单一帐户，是指将政府财政性资金（它的具体种类如图6-1）统一集中在一家银行的帐户上，所有政府财政支出均通过这一帐户直接把贷款支付给供货商。根据经合组织国家的管理经验，国库单一帐户一般设在中央银行，未设中央银行的地方，须经批准可作为特例设在国有商业银行。同时，为准确核算、反映各支出部门的预算执行情况，财政部门在国库单一帐户下按支出部门、资金性质等设立国库分类帐户。

以前年度政府资金金额

税收、非税收收入及赠款

国有企业股息和红利

专项收入

政府基金收入

预算外资金收入

中央银行和国有金融机构利润

政府投资收益

国有资产 销售收入

政府贷款归还收入

政府债务收入

图6-1 国库帐户资金来源 （略）

国库单一帐户的基本运行程序一般包括国库收入的收纳、报解程序和国库支出拨付程序。国库收入的收纳、报解程序为：纳税人向税务征收机关进行纳税申报，若无疑异，纳税人向税收征收机关或银行交纳税款，并通过银行清算系统直接划入国库单一帐户。国库支出拨付程序为：（1）由支出部门签订购买商品或支付劳务合同；（2）当支出部门收到供应商出具的发票时，审核发票标明的商品数量和数额与订货数量及承付款项金额是否相符，计算出国库实际支付的数额；（3）由支出部门向同级财政部门提交支付申请，并附相关的支付数据、承付情况及辅助凭证、财政总预算会计审核并签发支付命令；（4）国库部门依据财政总预算会计开出的支付命令，通过银行清算系统将资金由国库单一帐户实际支付给商品或劳务提供者。

我国现行国库制度与预算制度有关规定明显与政府采购资金直接支付相矛盾。《预算法》的有关规定必须进行相应调整，实行单一国库帐户，通过财政资金的集中化管理，实现对部门支出全过程实施有效的监督和控制，保证财政资金使用规范、合理、安全和高效。同时，健全相关制度，建立起与国库单一帐户管理体系相适度的计算机网络系统、国库资金清算系统[1]

和会计制度。

我们认为，根据财政部颁发的《政府采购管理暂行办法》第2条、第12条、第39条之规定，政府采购的会计主体分别为以下三种：（1）财政部门：负责直接拨付采购资金给供应商。（2）政府采购部门：负责政府采购专户的管理。专户所集中的资金的使用权和所有权属于采购单位。（3）采购单位：即各级国家机关，实行预算管理的事业单位、社会团体，主要负责采购成果使用的核算及支出列报。

政府采购的核算区分不同的会计主体分别进行：[2]

1、财政总预算会计直接拨付供应商政府采购资金时，

借：一般预算支出

贷：国库存款

2、政府采购部门的账务处理

（1）集中各采购单位配套资金时，

借：银行存款

贷：其它应付款

（2）支付采购资金时，

借：其它应付款

贷：银行存款

（3）退回采购单位剩余资金时，作同二分录

3、各行政事业单位的账务处理

（1）拨付采购中心配套资金时，

借：暂付款

贷：银行存款

（2）行政单位领用物资时，

借：经费支出

贷：拨入经费（财政负担部分）

暂付款（使用配套资金部分）

（3）事业单位领用物资时，

借：事业支出（库存材料）

贷：财政补助收入（财政补助部分）

暂付款（使用配套资金部分）

（4）如固定资产的划转，同记，

借：固定资产

贷：固定资金

（5）行政、事业单位收到退回的剩余配套资金时，

借：银行存款

贷：暂付款

5、政府采购合同管理

对政府采购合同的管理主要包括：（1）对合同的检查。政府采购合同内容一经确定，采购主体应将合同草案的有关文件报同级政府采购管理机关。政府采购管理机关收到合同草案后7个工作日内对其进行检查，如无异议，采购主体方可签订合同。检查内容为： ① 采购活动是否依采购计划进行； ② 采购项目是否符合法律规定的标准； ③ 采购方式和程序是否符合法律的规定； ④ 其它应当检查的内容。被检查的部门或单位应当如实提供检查所需的材料，不得拒绝。（2）合同备案。政府采购合同订立后7日内，采购机关应当将合同副本报政府采购部门备案。具备审查经验和能力的机关，对标书、评标报告等还要求审查。（3）合同履行时对资金使用情况进行监督；（4）合同变更备案；（5）合同终止备案；（6）供应商违约及处理情况备案；（7）政府采购管理机关对采购机关报送的验收结算书、质量验收报告等审核无误，方可办理采购资金的拨付；（8）合同履行期间的验收。验收原则上应在交货时，由第三方即产品质量检验机构进行验货检验。采购管理机关、采购主体也可组织验收小组，并确定主验人和监验人，按合同条款（如采购标准、采购内容）进行分期或全面验收。验收时，要作记录，由验收小组成员共同签字。验收结果与合同、图样、货样规定不符的，应通知供应商限期改善、拆除、重作、退货或换货。如验收结果表明，只有非重要部分不符合要求，而其他部分可以先行使用，而且经采购实体提出有先行使用的必要，经有关部门批准，可就先行使用部分办理验收，并支付部分款项。如验收结果与规定不符，但不妨碍安全及使用要求，也不影响其功能，经验收小组认定，可不必拆换或拆换确有困难，经采购实体同意，可以降价接收，但一般需报财政部门批准。采购项目验收完毕后，验收小组成员应分别在验收证明和结算验收证明书上签证，报采购委员会备案。财政部门按验收证明书、结算验收证明及采购合同的有关付款规定，办理采购款项的支付手续。同时，按验收结算书和采购合同有关付款的新增资产进行登记。

6、质疑和投诉

我国现行政府采购制度中有关供应商的申诉制度是不健全的。《上海市政府采购管理办法》第27条虽然规定了投诉的受理机构，但没有进一步规定申诉的条件、期限、如何审查以及审查的效力。广东、安徽、深圳等地甚至对政府采购的投诉没有作出规定。

在政府采购的招标阶段，常因供应商的投标资格、材料规格、投标保证金等招标事项发生争议。由于招标采购不是具体行政行为，因此供应商不能对投标争议提起行政复议或者行政诉讼；而且由于供应商与采购机关之间尚未成立合同，因而缺乏民事请求权的基础，即使有争议也不能提起民事诉讼。在现行的 司法制度下，供应商不能根据《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规定，要求法院受理其认为的争议。为了保证政府采购制度的有效实施，必须建立供应商申诉制度，规定申诉的期限、条件、方式、程序以及对申诉处理的期限、效力等。特别重要的是，为了确保申诉受理机构的独立性和公正性，必须建立独立的政府采购申诉受理机构，使管理机构与申诉受理机构相分离，彼此之间形成一种制约机制。

建议我国政府采购立法规定：（1）供应商对以下情况之一有疑义的，在已知或应知情况后规定的时间内，应以书面形式向采购主体提出质疑（供应商与采购主体之间的合同争议已提交其他有关机构处理的除外）： ① 采购方法； ② 招标文件内容； ③ 招标文件后续说明、变更或补充； ④ 招标、评标过程、结果； ⑤ 其他采购方式的采购过程、结果； ⑥ 其他供应商的资格； ⑦ 采购主体或其他供应商的有损合法权益的其他行为。（2）采购主体在收到供应商的质疑申请书后，应在规定时间内对质疑事项作出答复，并以书面形式通知质疑供应商。（3）质疑供应商对采购主体的答复不满意，或采购主体未在规定时间内作出答复，可在规定时间内向采购申诉受理机构投诉。采购申诉受理机构应在规定的时间内对投诉事项做出审查决定，并以书面形式通知投诉供应商和采购主体。（4）投诉供应商对采购申诉受理机构的处理结果不服，或采购委员会未在规定的时间内作出处理决定，可根据现行有关法律规定进行仲裁或者依本法向法院提讼。[3]（5）采购申诉受理机构在处理投诉事项时，可正式通知采购主体暂停采购活动若干天。

7、罚则

（1）采购主体不按计划擅自采购或转移由所属单位、公司采购，以及超标准采购的，财政部门取消其下年度财政经费预算，采购主管部门没收其所购物品，并由纪检、监察部门追究其单位主要负责人的纪律责任。（2）供应商相互串通，事先商定标价或者合谋使特定人中标；采用不正当手段妨碍、排挤其他供应商；向采购主体、招标机构行贿或与采购主体、招标机构串通投标的，投标无效。采购主管部门可以对其处以投标金额2%以上10%以下的罚款；情节严重的，禁止其3年内参加政府招标采购的投标。（3）招标机构与采购主体或者供应商串通，虚假招标；不执行有关规定、违反招标程序或有其他违规行为的，招标无效。采购主管部门可以根据情节对其处以招标金额2%以上10%以下的罚款；情节严重的，禁止其3年内政府招标采购业务。（4）采购主管部门、采购主体、评比委员会成员利用招标谋取私利，或违反有关规定的，要追究主要负责人和直接责任人员的纪律责任。上述行为造成损失的，责任人应当承担赔偿责任；情节严重触犯刑律的，要依法追究刑事责任。

此外，立法中还应当规定，法院应当及时审理投标方针对采购方的违法行为提起的确认之诉、变更之诉和给付之诉。

七、政府采购与加入《政府采购协议》

（一）加不加入《协议》？

中国加入世界贸易组织的谈判，自1999年11月15日与美国签署了中美关于中国加入世界贸易组织的双边协议，已扫除了最大障碍。但谈判依然艰难，世界贸易组织的有关成员国提出，中国应在加入世界贸易组织的同时加入《协议》的要求。从国际法上看，对于属于世界贸易组织的“多边协议”之一，《协议》与必须强制加入的多边协议不同，它并不要求加入世界贸易组织的所有成员方必须加入，而是由其自愿选择加入。换言之，加入世界贸易组织的成员方声明接受，《协议》才对其生效，否则就不适用于该成员方。因此，某些世界贸易组织成员要求中国在加入世界贸易组织的同时必须接受《协议》是没有道理的。

从我国利益出发，要不要加入《协议》呢？我们认为，我国加入任何一个国际贸易协议，都会取得一定的权利，但同时也应承担一定的义务，是否加入取决于利弊大小。从有利的一面看，如果加入《协议》我国可以取得成员国间最惠国待遇和国民待遇等权利，并且作为发展中国家可以得到某些特别的优惠待遇。但从近期看，有人认为，《协议》的参加国有限，而且大多是发达国家，《协议》更倾向于保护发达国家利益。因为发达国家在资本、技术密集型产品及其服务方面具有较大优势，发展中国家由于缺乏竞争力难以在上述领域政府采购市场上中标，而其占优势的是劳动密集型产品和领域，在政府采购市场中所占份额相对又很少。权衡利弊，加入《协议》我国将失去一定的市场，要受到《协议》的诸多约束，而得到的合同数额不会太多。此外，《协议》虽规定对发展中国家有一定优惠，但要取得这些优惠必须与现有成员国逐个谈判，如果出价得不到现有成员国的认可，加入《协议》的可能性就很小，因而所谓的“优惠”并没有什么实质内容。所以，中国目前还没有必要加入《协议》。[4]

笔者认为，就国际贸易而言，政府采购属非关税壁垒措施中的一种，因而，它往往又可能成为国际贸易自由化进程中的障碍之一，我们不能仅仅从近期看，必须从长远的角度来看待这一问题。从长期来看，政府采购市场的开放是逐步的，参加国会越来越多，一体化趋势不可阻挡，如果我国长期徘徊于《协议》外，这对我国来说无疑将付出更大的代价。因此，我们应该客观、充分地注意到加入《协议》将对我国产生的积极影响。

一是国内企业可以通过《协议》进入别国政府采购市场，并在竞争中逐渐成长。《协议》中的国民待遇和市场准入是具体承诺的义务，必须通过双边或多边谈判达成协议后才承担，而不适用于不开放的实体（部门）、产品或服务。例如，美国只将其50个州中的37个列在协议适用的范围内，而这37个州也没有将它们的所有机构都包括进去；奥地利水、港口部门的采购市场不对加拿大和美国的供应商开放，电力部门的采购不对加拿大、香港、日本和美国的供应商开放；等等。这样，我国可以利用《协议》的这些规定，在递交初步承诺的开价单时限制市场开放的程度和范围，以保护我国的某些部门、产品或服务免受冲击。与此同时，利用市场准入，为我国企业打入别国政府采购市场提供良好的机遇和前景；利用国民待遇原则，使我国的产品或服务出口享有公平待遇，免受歧视性待遇，以在平等基础上参与政府采购市 场的国际竞争。

二是可以充分利用《协议》对发展中国家作出的许多有利的特殊与差别待遇及技术性规定，为国内企业提供有效保护。《协议》允许发展中国家可同在《协议》下参加谈判的其他方商谈彼此可接受的作为适用国民待遇原则例外的实体、产品或服务清单；《协议》生效后，发展中国家缔约方可根据发展财政和贸易需要修改其适用范围或要求允许将其适用范围中的某些实体、产品或服务作为适用国民待遇原则的例外。《协议》还规定，发达国家在拟定适用《协议》的适用范围时，应尽量列入购买与发展中国家出口利益相关的产品和服务的实体；应在发展中国家缔约方提出请求时向发展中国家缔约方提供它们认为合适的一切技术援助，以解决这些国家在政府采购领域遇到的问题，并对发展中国家缔约方就有关政府采购的法律、规章、程序和措施，业已公布的招标通告，属本协议管辖的实体地址和已购买或拟购产品或服务的性质和数量，包括将来招标的现有信息等咨询要求作出反映。我国应充分利用这些有利待遇，经过谈判，作出相应的承诺。

三是可以利用《协议》中的透明度条款，全面了解其它缔约方的政府采购市场情况。经过了解，可以熟悉和掌握他国政府采购市场的有关法律制度和实际操作经验，有助于建立健全我国的政府采购法律制度体系和实际运作体系。

四是利用《协议》中设立的争端解决机制，有理、有效地解决采购活动中发生的双边或多边争端，以保护我国的利益。

总之，我们不应只看到加入《协议》后给国内政府采购市场可能造成的巨大冲击，而应以长远的、发展的眼光更多地看到《协议》确定的原则框架将给我国带来的好处，以市场换技术，从而以积极的态度参加《协议》的新一轮谈判，并考虑适时加入《协议》。

事实上，有英国学者以1992年后欧共体内部市场的形成为背景，提出开放政府采购市场会产生三种效应：一是静态交易效应，国内市场的开放能使采购者采购到最便宜的货物、工程和服务；二是竞争效应，国内企业降低价格以求与正试图进入国内市场的国外对手竞争；三是重构效应，产业重构使企业得以生存并实现经济升级。以上三方面能得到大量的成本节省。[5]我国政府采购的实践也表明，政府采购市场开放不是“狼来了”。“政府采购公开，对于民族工业，特别是高科技产业的发展，会有很大冲击，但是这种冲击可以让我们客观地审视与发达国家在技术、管理等方面的距离，对于调整产业结构和发展战略，应该是利大于弊。过去，我国在许多高新技术领域一直实行政府采购，这样自然有利于科研成果的产生，但是研制成本太高，难以产业化、市场化。如果实行政府采购公开，引进发达国家的先进技术和制造工艺，将会使我们的产业化成本减少许多。”“其实我们在许多技术密集行业已经实行公开招标、转包生产，事实证明，民族工业由此得到更高层次的发展。”[6]

（二）怎样加入《协议》？

在世界经济全球化大趋势下，政府采购在向自由化方向发展，加入世界贸易组织谈判的基本内容之一是开放国内市场，其中包括签署《协议》，即政府采购不仅要向国内企业公开招标，还要有条件地向国外开放。凡签署《协议》的国家，对列入《协议》的机构清单及产品清单、且采购金额在“门槛”以上者，必须公开、透明、无歧视地向国内外厂商开放。在欧盟范围内，政府采购市场已基本形成了自由化、国际化趋势。在这样的背景下，为提高中国在国际贸易领域的自由化声誉，我们怎样加入《协议》？

首先，我国加入《协议》，也必须是个渐进过程。这也是各国通行的做法。如世界贸易组织成立时，《关贸总协定协议》的12个缔约国（或地区）中只有10个在新《协议》上签字，作为新成员的韩国虽然也在《协议》上签了字，但生效时间推迟到了1997年1月1日。更何况，目前只有12个国家和地区参加了《协议》，在政府采购领域内实现国际贸易自由化尚需相当一段时间。这是当今世界经济特点所决定的，即贸易自由化与贸易保护主义并存。同理，开放我国的政府采购市场，也应综合考虑我国的经济发展、国家经济安全等多方面因素，实行政府采购市场稳步、适度开放政策制定出以适合我国国情、循序渐进的时间进程。在确定我国政府采购市场开放的时间表时，主要需考虑三个因素：（1）相关产业在我国的发展情况，包括产业规模、产品国际竞争力、企业品牌影响力等。（2）我国相关产品市场的竞争秩序是否良好，是否有相应法规、规范竞争行为。（3）相关国家或地区给我国企业的市场准入程度，以及我国企业的受益程度，是否有利于政府节约开支，是否有利于其先进技术在我国的转让推广，是否有采购补偿等。它们应以保护我国的产业安全和经济安全为前提。我国加入《协议》必须注意到这种技术性策略，坚持权利与义务相平衡的原则，坚持以发展中成员经济体的地位从一开始便积极地参与谈判，以争取更多的主动权和发言权。这包括《示范法》对发展中成员经济体的特殊优惠待遇（对中标项目要求当地含量、技术转让、采购补偿等）和要求过渡期。

其次，我国加入《协议》，必须充分注意《示范法》于已有利的规定。由于政府采购与国际贸易密切相关，为了消除贸易壁垒，根据《示范法》的立法宗旨，越是广泛竞争，越能提高公共支出的效率，因此，《示范法》总的要求是，不得对外国供应商有所歧视，即使采用招标以外的采购方法，也应将采购信息告之外国供应商，并让他们能够准确理解采购信息。尽管如此，由于开放政府采购市场仅意味着向外国厂商提供更多的市场准入机会，并非保证外国商品都能进入本国政府采购市场。在某些情况下，《示范法》允许限制外国供应商的参与，目的是保护本国某些关键性的经济部门，使本国工业能力避免由于过多的外国竞争而受到损害。如第1条的适用范围中，涉及国家安全或国防的采购可以不适用本法，颁布国还可以扩大不适用范围；第2条采购实体规定中，可以将企业排除在外；第8条第1款规定，颁布国可按采购条例或其他法律规定，根据国籍限制确定供应商的参与等。《示范法》第34条及第39条规定了可以使用“优惠幅度”的手段，优先考虑本国供应商，使颁布国可以同时兼顾到国际参与和促进本国工业生产能力这两大目标，而无须单纯采用国内采购方法。除此以外，《示范法》还允许采购主体在采购价值低、外国供应商不会感兴趣的情况下，排除外国供应商参与。

最后，我国加入《协议》，必须借鉴已加入《协议》国家的相关规定。对本国政府采购市场的保护是一项政策目标。各国对国内产业的保护政策并非彻底放弃，都在不同程度上存在甚至强化了产业保护措施。国家开放了政府采购市场，但将之与保护国内产业和市场相结合，优先保护国内工业，以充分发挥政府采购对经济增长的推动作用。各国都通过其政府采购立法对其政府采购市场进行保护。韩国按照《协议》的要求规定适用于政府采购的采购实体和范围的同时，对有关的政府采购提出了保留，包括以转售为目的或直接用于货物或服务生产的货物或服务采购；根据《预算和会计法》、《地方财政法》、《政府投资管理法》等法律进行的单一来源采购，包括专门针对中小企业的采购；根据《粮食管理法》、《农、水产品市场和价格稳定法》和《畜牧法》进行的农、水产品和畜牧采购；根据《航空航天发展促进法》进行的卫星采购；国防部进行的涉及国家安全和国防目的的采购；除已承诺开放的服务以外的所有其它服务。许多国家除在签署《协议》时讨价还价外，还通过鼓励国内企业按国外厂商标准生产、提品，并且制定了诸如“一定价差范围内优先采用国货”的政策。如美国《购买美国产品法》（Buy American Act）规定，同类产品国内厂商价格超过国外厂商价格6%以内，优先采购国内产品，以限制外国产品进入美国市场。日本在承诺开放本国大米市场的同时，制定了一系列严格的检验检疫标准，将外国大米拒于门外。欧盟国家规定的价差范围为3%，我国台湾规定为5%.美国《购买美国产品法》还规定联邦政府在签定采购合同或公共建设项目合同时，必须承担购买美国制造的产品的义务。参加了《协议》并已作出国民待遇承诺的发达国家，在政府采购中采购外国产品的数量是极为有限的，大量采购的仍然是本国产品。统计表明，美、日、加、西欧13万SDR以上的政府采购中，微观产品所占比重都不高，加拿大为20%，日本 为16%，美国为9%，西欧为1%（见表7-1）。

表7—1

主要国家政府采购情况（1990-1993年平均）

单 位：百万SDR（特别提款权）

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|　日本 | 美国 | 西欧 | 加拿大 | 备注 |

|--------|--------|--------|----------|-------------------|

| 6861 | - | 10606 | 1548 | A平均第年采购总额 |

|--------|--------|--------|----------|-------------------|

| 3111 | 14078 | 6017 | 721 | B标准（13万SDR）|

| | | | | 以上的采购额 |

|--------|--------|--------|----------|-------------------|

|　 45 | - | 57 | 47 | B/A（%） |

|--------|--------|--------|----------|-------------------|

| 511 | 1285 | 71 | 144 | C标准以上采购额中 |

| | | | | 外国产品采购额 |

|--------|--------|--------|----------|-------------------|

| 16 | 9 | 1 | 20 | C/B（%） |

-----------------------------------------------------------

（三）未来《政府采购法》如何与《协议》之适应？

我国未来《政府采购法》如何立足于本土的实际又有效地回应种种域外的经验与教训，一个重要问题就是，在加入《协议》后必须适应《协议》。众所周知，《协议》是国际法律文件，一经接受并生效，便将产生国际条约上的效力。条约的保留通常是缔约方在条约范围内寻求利益上的妥协与补偿的重要手段，但《协议》采取严格做法，《协议》参加国对《协议》的任何条款不得提出保留；而且各参加国有义务在《协议》对它生效之前使其国内相关法律规定、管理程序等与《协议》达成一致。这就意味着《协议》的规定与国内法律一旦有冲突，唯一的出路是各国修改自已的国内法以消除冲突。我国加入《协议》也会受此限制。

目前我国国际条约与国内法关系的一般实践是：（1）我国《宪法》对条约的缔结程序有明文规定，但对条约与国内法关系无任何原则性的指示；（2）一些单行法律和《民法通则》、《民事诉讼法》、《海商法》等规定，我国缔结或参加的条约与国内法规定不一致时，适用国际条约，但我国提出保留的除外。以上论及的法律是我国国家生活中基本法律，其规定无疑体现出我国的基本立法清神：国际条约与国内法的效力相比，前者优先。

综上所述，无论是根据《协议》本身的客观规定，还是依照我国的基本立法精神，我国未来《政府采购法》若不充分考虑与《协议》的协调而轻率地通过，一旦造成二者之间有抵触，保留手段又不能为我所用，我们唯一的选择便是废止或修改国内法。

仔细分析《协议》条文，《协议》大致由以下三类规范组成：（1）原则规范，如对“国民待遇原则”、“非歧视原则”、“优惠待遇原则”、“对等原则”等等的规定；（2）实体性规范，如详细规定采购范围、门槛金额、招标投标程序、技术援助等内容的规定；（3）程序性规范，即规定各国对《协议》如何接受与加入、修改等内容的那一类规定。上述三类规范中，我国未来《政府采购法》与程序性规范上产生冲突的可能性几乎没有，矛盾主要集中在前两类规范上。此外，对二者的适用将产生影响的某些技术性问题，我国也应注意适应。

1、基本原则的适应

如前所述，各国政府采购法以及我国的相关立法均将“竞争性、公开性、公平性以及双重效益”作为政府采购法的基本原则，在于它们是政府采购行为本身所应蕴含、体现并遵循的基本精神与准绳，我国未来《政府采购法》必须强调“自体性”因素，对此加以承袭与依循。《协议》采取的“国民待遇”、“非歧视”等等原则，则是在前者的基础上，彼此间为要求对方开放市场，保障竞争所形成并遵守的原则，也是各国利益冲突斗争与妥协的结果，体现“国际性”因素，我国可在国内法中以前者为基础，随后以并列方式规定作为补充，如此全面兼顾。考虑到我国的具体情况，适度集权也应在我国未来《政府采购法》中处基础地位。

2、实体规范的适应

除去基本原则、程序性规定外，《协议》的实体规范内容不多。我国未来《政府采购法》与它们的协调可作如下安排：（1）在不存在根本利益冲突的细节上，可以与《协议》保持一致。如采购对象、采购主体、投招标程序等等方面。（2）在存在根本利益冲突的细节上，可以在形式（表面）上与《协议》一致，再从国内其他法律入手，使《协议》之规定在国内事实上无效。以货物贸易中的政府公务用车为例，如依《协议》规定，我们势必要对西方大国开放汽车市场；而国内汽车工业还是幼稚产业，不具备同国外汽车工业企业竞争的实力，完全开放这一市场定会给我国汽车工业以致命打击。我们不妨在国内法中依《协议》的要求，承诺开放汽车市场；但同时国内又以刑法、行政法等法律惩治腐败，提倡廉政为由，规定国家公务用车的等级，使公务用车只能从国内购买，变相排斥国外车的进入，从而行保护国内汽车工业之实。如前文所述，世界各国在政府采购领域存在腐败问题，以此为理由，在感情上和实践中均可以接受。（3）制定与发展中国家地位相应的、受国际社会认同的政府采购市场开放政策，它应该包括：第一，门槛价的确定。按照国际惯例，在加入世贸组织的政府采购协议的谈判中，门槛价（即实行政府采购办法的起始价）的标准可随不同层次的政府（中央和地方）和不同采购实体（国有的工业、商业、建筑企业）有所不同。这些需要认真研究和分析，以争取到最有利于我国实际情况的条件。第二，产业（行业）保护方式的选择。包括限制外国产品进入中国市场的范围、时间；规定政府采购国内外商品的比例等等。这种选择具有很强的策略性、技术性，需要进行系统研究、比较，才能作出最大限度符合我国利益的选择。如就某一产品实行定点采购或者运用国际管理中的“外汇平衡、国家安全、保护环境”等理由，限制或禁止外国企业进入国内某些产业领域，以达到保护和扶持本国企业的作用。

3、其他技术问题的适应

如借鉴其他领域的先进技术手段。如在涉 外贸易领域，我们普遍采用格式合同的作法。在政府采购领域不妨参考这一作法，以求跨国政府采购法律关系的稳定，双方权利义务事先的明确，以便减少日后的纠纷与诉累。

参考文献：

[1] 具体参见：刘玲玲、冯健身：《中国公共财政》，经济科学出版社1999年，第161页。

[2] 具体参见：王纪平：《也谈政府采购的账务处理》，《中国财经报》1999年7月7日第4版。

[3] 笔者认为，这种诉讼属于经济公益诉讼。参见韩志红、阮大强：《新型诉讼-经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版。《深圳经济特区政府采购条例》第8条规定，“政府采购应当接受社会监督。任何组织和个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。对检举和控告的有功人员，市、区人民政府应当给予奖励”，就颇具经济公益诉讼的意味！也有学者认为，这种诉讼属于第三人代位诉讼。参见（台）尹章华、刘家荧：《美国政府采购法制第三人代位诉讼之研究》，《法学丛刊》第一七一期。

[4] 杨荣珍：《WTO中政府采购问题初探》，《国际经贸探索》1997年第5期

[5] （英）哈特利：《论公共采购》，蒋学杰译，《经济与管理译丛》1993年第2期。

[6] 参见晏燕：《“政府采购”我们陌生吗？》，《科技日报》1999年5月27日《高技术产业》版第15期。该文认为，政府运用招标的形式公布对研究项目的经费预算，鼓励科研人员公平竞争就是政府采购运行。政府采购公开就是开放政府采购市场。