优化创业政策促进大众创业

在“大众创业、万众创新”的战略背景下，浙江省近几年出台了一系列促进创业的政策，取得了良好的效果。如2011年杭州市被国家教育部命名为“国家大学生创业示范基地”，2012年国务院授予其“全国创业先进城市”的称号。尽管浙江省创业创新环境建设已走在全国前列，但与发达国家和省市相比还存在一定差距。除了市值超过2000亿美元的阿里巴巴以及一些上市公司，杭州本地创业团队中还未出现像小米、大疆这类百亿甚至千亿规模以上的创新型企业。为此，本文将从企业发展的生命周期（包括种子期、初创期、成长期、再创业期）出发，对浙江省近几年创业政策进行系统的梳理，分析其创业政策的发展现状和存在问题，并提出完善浙江省创业政策的对策建议。

一、浙江省创业政策发展现状

（一）政策样本选择说明

本文梳理的浙江省创业政策源于官方网站的文件，包括省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省人民政府、省人事厅、省商务厅、共青团浙江省委、省科技厅或几部门联合的文件。通过这些部门的公开信息网站，一共收集了从2008年1月1日到2016年5月1日之间发行的71项与创业相关的政策（鉴于2008年以前创业政策的部门和数量都较少，而且政策的时间间隔较长，所以本文以2008年以来的创业政策作为样本）。

（二）政策总体出台情况

通过对71项创业政策的梳理，发现从政策的出台时间看，14年和15年是政策出台较多的年份（见图2），这与国家提出两创的时间不谋而和。从政策关注阶段看，涵盖了创业的前三个阶段，即种子期、初创期和成长期；从涉及内容看，包括金融支持、场地扶持、教育培训、商务支持等多个方面；从支持对象看，包括农民工、大学生、高校教师、留学人员、高端引进人才以及失业人员等；从扶持领域看，包括物联网、文化创意、科技计划、农村电子商务等众多类别。可见浙江省创业政策体系已基本完善。

在创业政策涉及的阶段中，各阶段的政策数量分别为种子期33个、初创期53个、成长期36个（由于一些政策不仅针对一个创业时期，所以三个时期的数量之和要大于71），如图3所示，但没有一项政策涉及再创业阶段。根据统计结果可以看出，针对初创期的创业政策所占比重最高，这也是创业政策提高创业率的最主要初衷。

在创业政策涉及的内容中，71项创业政策主要从金融（42个）、场地（24个）、培训（20个）、商事（7个）、知识产权（8个）和其他（11个）六个角度着手。金融扶持主要涉及创业种子基金无偿资助、创业引导基金、税收优惠、贷款优惠、研发支持以及政府采购等。场地扶持政策主要涉及：建设孵化器、产业园区及场地补贴等。培训政策主要包括：创业培训、创业辅导以及创业经验交流机制等。商事政策主要包括：工商便捷注册制度以及法律环境的支持等。知识产权政策指增强对企业各类知识产权的保护力度。其他主要涉及：创业信息平台的建设、提供各项创业服务以及科技成果转化等内容。其中，金融、场地和培训所占比重较高，具体情况可参看下图4所示。

二、浙江省创业政策存在的主要问题

（一）种子期存在的问题

1.无资助范围过窄，有效供给不足。种子期阶段政府资助应以无偿性为主，但浙江省目前涉及无偿资助的政策存在针对人群有限、范围过窄的问题。从资助对象来看，集中于对海归人员、科研专家等高层次人才和高校师生的资助。而且对资助对象的界定存在过严的问题，严格的学历和年龄要求限制了高素质人才的引进。从资助项目来看，主要是针对高新技术产业，省重点发展的十大产业中还有很多行业的创业资助未被纳入其中。

2.创业政策政出多门，属性边界不清。种子期的扶持政策政出多门，相关扶持政策缺乏清晰的公共产品和非公共产品定位，政策指导性措施和职能范围内的工作界限不清。如在《关于进一步加强创业培训工作的通知》中提及的创业导师选聘制度，这一政策为指导性意见，没有明确具体的责任部门，导致政策落地难度大。

3.创业政策口繁多，缺乏统一检索平台。省政府、省财政厅、省科技厅等多个部门都在其主办网站上了相关创业政策。但是创业者普遍反映缺乏统一的创业政策检索平台，无法全面、详细地了解各个部门出台的具体政策和活动信息，导致政策落地效果大打折扣。

（二）初创期存在的问题

1.工商注册税费减免政策受益面窄。目前，工商注册税费减免主要针对两大类企业：一是大学生创业企业。减免符合条件创业大学生的登记类和证照类等有关行政事业性收费。二是小微企业。对小微企业免征注册（变更）费、年检费、补（换）营业执照工本费，减免各项行政事业性收费。而其他类型的创业企业则没有提及相应的税费减免条款。

2.贷款优惠的规定不够明确。如《关于促进普通高等学校毕业生就业创业的实施意见》和《关于支持大众创业促进就业的意见》两项政策均由省人民政府，但在全额贴息方面的规定存在出入，前者要求只有从事微利项目的且毕业2年内自主创业的大学生才可享受全额贴息，后者规定无论从事什么创业项目，只要是在校大学生和毕业5年内自主创业的大学生，均可享受全额贴息。

（三）成长期存在的问题

1.研发支持政策多限于研发支出的加计扣除。虽然这类规定基本惠及所有涉及研发的企业，但对于创业企业研发活动的支持也仅限于此。扶持政策中只有极少数关于加速折旧的政策规定，如规定企业购置用于特定高新技术开发的机械设备，除按规定享受进口税收减免政策外，若技术进步导致产品更新过快的，可以通过缩短折旧年限的方式加速折旧，但该规定并没有对“特定高新技术”进行具体界定，政策指向性不够明确。

2.政府采购方式单一，对创新产品的认定机制有待完善。现有政策规定政府采购的方式只有首购、订购和优先采购三种。同时规定政府采购应向创新产品和服务倾斜，对采购金额在一定限额以下的项目，优先向中小微企业实施采购，但却没有给出对创新产品和服务的认定标准。

（四）再创业期存在的问题

本项目收集到的71项创业政策中，没有一项政策是针对再创业阶段的，但对于创业者来说，创业失败往往引发严重的后果，甚至会影响创业者的一生。因此风险规避和补救机制也是影响创业的一个重要因素，但浙江省对再创业阶段政策的空白无疑会引发创业企业退出难，再创业频率低等一系列问题。

（五）各阶段共性问题

1.政策涉及面宽，但不具体。根据对政策的梳理可以发现，很多政策的涉及面比较宽泛，涉及到每一项具体政策可以采取的方案比较粗略，比如《关于促进普通高等学校毕业生就业创业的实施意见》中涉及22条措施，但每一条措施给出的解释内容都比较少，没有清楚地展示具体应该怎样执行这些措施，导致政策执行难度比较大。

2.政策扶持力度缺乏，竞争环境需要优化。浙江省近几年出台的创业政策“倾斜性”比较明显，主要存在两种倾斜：一是对行业的倾斜，浙江省每年都会投入大量创业投资引导资金，但重点针对的都是战略性新兴产业、高新技术产业等，大部分创业群体享受不到该项优惠政策。二是对人群的倾斜，浙江省出台的创业政策大部分是面向高校大学生，对失业人员、务工人员回乡创业和女性群体的补助相对较少，已出台的71项政策中没有一项是针对女性创业群体的，这部分弱势群体同样面临资金缺乏、技术落后等问题，需要政府的关注。三、进一步完善浙江省创业政策的对策建议

（一）种子期政策的优化

1.分层对待，探索多种资助机制。对种子期创业项目进行区分，采取分类资助方式。优秀项目可给予无偿资助，其它项目则以无偿和市场机制共同资助扶持。具体执行中可由省政府拿出一部分资金作为创业种子基金的引导基金，引导和带动金融资本、社会资本的加入，发挥原有资金的杠杆作用，扩大基金管理资金总规模。同时完善政策资助对象的界定。对一些高端人才的引进，适当放宽年龄学历等限制，可以加大对优秀人才的创业想法、创业项目，创业经验等考评力度，同时不断扩宽高端人才所在学科领域，除了引进工程技术学科领域的人才，还要加强对人文社科领域人才的引进力度。

2.明确区分公共服务与职能服务界限。公共服务具有公共产品属性，应该由政府部门委托服务机构免费对社会大众开放，根据社会需求定期推出，而职能服务本来是职能部门工作过程中发现的共性问题，服务的推出提升了解决问题的效率，树立了职能部门亲民形象，应由职能部门根据服务需要提供。两者不应混淆在一起。具体执行中可由相关政府部门出台指导性政策，委托第三方机构提供免费创业辅导服务，如可由政府出资由众创空间或投资机构联合举办创业培训班，由专业创业导师提供创业辅导服务。

3.依托现有平台，统一创业信息。可以考虑依托省科技厅网站，及时各部门创业政策、创业项目、创业动态、创业成功案例与经验、创业服务资源等方面的信息，对政策信息进行分类管理，同时由专人收集整理国家、省级部门的相关政策，将信息一并于同一平台，方便创业者获取信息。同时可依托“浙江”官方微博和微信公众号，将最新的政策信息通过新媒体平台告知创业者和创业企业，这样不仅有利于畅通创业政策信息的渠道，也有利于政府部门间的政策协调和衔接。

（二）初创期政策的优化

1.推出工商注册税费优惠的普惠措施。为鼓励更多人创业，应扩大不同主体工商注册各项费用的减免，如增加失业人员、农转居失业人员、海归、复员专业退役军人、残疾人等主体创业的税费减免措施。

2.明确创业资助标准，拓宽融资渠道。具体要做到细化无偿资助不同分档之间的划分标准，让创业者申请时有据可依。建立政府部门间共享的创业企业或创业项目资助情况的数据库平台，避免重复申请。进一步规范和统一创业扶持的政府机构审查流程，评估现行政府引导或扶持资金投入初创期项目和平台建设的情况。建议由省科技厅、省财政厅等部门联合省农村信用社联合社等金融机构，完善贷款扶植政策。

（三）成长期政策的优化

1.加大对研发支持的政策力度。一是探索建立企业技术开发准备金制度，根据不同行业在销售额中提取3%-5%的技术开发准备金成立支持企业技术研发的基金，并明确企业使用基金的用途必须是技术研发与技术引进等。二是研发补贴与成果挂钩，避免直接补贴的寻租行为。对浙江省重点发展的十大产业，企业可凭借取得的专利和重大技术成果申请直接补贴。三是进一步明确加速折旧中的“特定高新技术”的范畴，以提升政策的执行效果。

2.探索政府采购新模式，完善创新产品认定机制。政府采购除了首购、订购等模式外，还可以采取研发和新产品绑定的方式，即当政府需要新产品时，把对该产品各项需求描述出来（如技术、性能、质量、标准、用途等），向企业招标，谁能胜出就签订购买合同，企业生产的产品达到要求后，即采购其产品。同时进一步完善创新产品和服务的认定体系，明确科学合理的认定标准、编制创新产品目录，并建立对创新产品目录快速更新的机制。

（四）再创业期政策的优化

1.建立便捷的退出政策。一是控制退出成本，降低风险，保护企业家创业精神。二是适当放宽退出程序，保护企业资产价值，提高破产企业成功转型和开拓新业务的机会，为面临困境的企业家提供重新创业的机会。

2.加强对创业失败人员的援助。对由于创业失败导致的失业人员提供各种就业服务和援助，自愿缴社保费的个人，按同等标准给予一年社保补贴。

3.制度化创业失败的保障。出台《浙江省创业失败保障办法》，明确为创业失败人员提供的具体保障措施，降低创业人员对创业失败的忧虑和担心。

（五）各阶段公共政策的优化

1.细化政策的具体执行方案。相关部门在制定创业政策时，要清楚详细地说明具体怎样执行每一项政策，建议在制定政策时更有针对性，不要泛泛地涉及各种措施，对于所给出的政策要给出具体执行的方案，这样便于责任部门更有效率的执行方案。

2.增加政策扶持行业范围，关注弱势群体。增加政策的普惠性，对于传统行业的中小型企业加大政策扶持力度，促进各行各业的共同发展。同时增加对女性创业的关注度，欧盟在支持女性业方面采取一系列的措施，主要从激励、技能和机会三个角度入手，提高女性创业水平，浙江省可以吸收其成功的经验，通过大众传媒宣扬女性企业家精神，激励有创业想法的女性积极创业。同时设立女性创业专项资金，妇联及社会保障等部门可以联合开展女性创业培训课程，不断提升创业女性的技能。

3.加大企业的人才保障力度。一是政府可利用保障房等设施为企业高层次人才提供居住保障，减少因生活成本过高而导致人才流失的现象发生。二是扩大人才公寓供应计划规模，将高新技术行业的优秀人才也纳入其中，并允许其按规定条件申请经济适用住房，对于未能享受人才公寓政策的优秀创业人才给予安居资助。三是优先面向产业创新人才租赁产业园区配套建设的公共租赁住房。