论中国公益性非营利组织的绩效评价与治理问题

摘要：公益性非营利组织的绩效一直是政府管理机构和社会各界关注的焦点，而与之紧密相关的非营利组织治理薄弱的问题没有引起足够重视。中国非营利组织治理机制普遍缺失，非营利组织的绩效评价既要考察治理情况又要了解效率问题，以此规范非营利组织，提高社会资源的利用率。绩效评价的目标存在模糊性和多元性。研究认为，建立非营利组织的治理机制是绩效评价的基础；只有明晰评价的目标，非营利组织的绩效评价才有意义。

关键词：公益性非营利组织 治理 绩效 评价

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）24-0248-02

非营利组织又被称为第三部门（the third sector），是指不以获取利润为目的，从事商品生产、流通、提供服务的民间组织。美国约翰―霍普金斯大学莱斯特・萨拉蒙（Lester Salamon）教授将具有组织性、非政府性、非营利性、自治性和志愿性五个特征的组织界定为非营利组织[1]。公益性非营利组织是指以服务公众利益作为机构的使命和目标的从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。公益性非营利组织在很大程度上成为政府公共服务的有益补充，是非营利组织的重要组成部分。近年来非营利组织的社会责任缺失，组织效率低下甚至中饱私囊等诚信问题日益引起人们的关注[2]。实践中的绩效评价结果不尽如人意，不仅没有达到激励非营利组织，实现优胜劣汰的目标，反而掩盖了治理缺失导致的组织生存危机，也没有体现出组织真实的效率状况。

一、公益性非营利组织治理的理论依据

萨拉蒙曾经指出，志愿部门作为人类服务的提供者也是有着固有的缺陷的，会产生“治愿失灵” [1]。发达国家建立了相对完善的法律和监管体系，非营利组织治理结构规范，自律性强，并在此基础上建立了包括第三方机构在内的评价体系。中国在公益性非营利组织研究和实践与国外还有一定差距。受到多年计划经济的影响，中国公益性非营利组织的法规不完善，管理制度行政化。虽然建立了绩效评价机制，由于没有实行规范的非营利组织的法人治理机制，由于治理缺失导致的非营利组织“内部人”控制问题泛滥，违规操作较为普遍。不仅造成了社会资源的损失，也严重影响了公益性非营利组织的社会公信力。

公益性非营利组织的治理水平是衡量政府社会治理能力的标志，也是评价社会公益事业发展水平是否合理的一项重要标准。治理（governance）的基本含义为统治、支配、管理、管理方式。早期用于与宏观国家的公共事务相关的管理活动和政治活动，20世纪90年代以来，被广泛应用于社会经济领域的企业和其他类型的组织中。联合国“全球治理委员会”将治理界定为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排 [3]。Saidelr认为，“在非营利部门，治理一般是指董事会成员和执行长发挥关键作用的行动领域，它与目标、基本的组织活动、决策、参与者以及环境有关”[4]。由于公益性非营利组织先天的“所有者缺位”，就特别需要通过建立规范的治理制度减少信息不对称带来的“内部人控制”，从而降低“成本”。 Gies、Ott和Shafritzs将非营利组织的治理明确界定为“非营利组织用以设定长期方向并维持组织完整的机制”[5]。

国内对治理的认识是从经济改革中的公司治理开始的。正如张维迎指出的，公司治理概念同样适用于非公司企业，作为公司治理研究应不限于公司法意义上的公司，即营利性企业，应包括一切以营利为目标的企业[6]。在英文中，公司（Corporation）一词最初实际是指自治城市、行会、慈善团体等非营利组织。这里，公司即企业，企业不仅包括盈利性企业，还涵盖学校、医院等不以营利为目的的非营利组织。这些非营利组织与我们通常所说的营利企业的区别在于不得将营利用于分配，谋取私利。由此，公司治理是与非营利组织治理紧密相连的，即治理首先是指非营利组织的治理。王名、贾西津认为非政府组织不存在一个完整产权的拥有者，其面对的是一个多元利益相关主体的治理结构[7]，Henry B.Hansmann指出，由于信息不对称，仅依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为，就会出现 “合约失灵”现象[8]。非营利组织不同于一般的企业法人，不能简单地照搬企业法人治理的现成模式[9]。二、基于治理的公益性非营利组织绩效评价

Peter F.Drucker 指出，管理繁荣已成过去，追寻管理绩效的时代已经来临[10]。绩效评价是公益性非营利组织研究的难点之一。引发人们对公益性非营利组织质疑的最直接的原因就是效率的问题。绩效评价（Performance evaluation）是指在组织管理中，依据特定的指标和测量标准对组织的工作过程、效率及结果等各方面进行评定和判断，得出评估结论，以改善组织绩效的过程[11]。对此，Alexander、Nank 和 Stivers 提出，非营利组织既然也是利用社会资源为社会提供服务，理所当然应该考虑经济上的合理性，它也必须规定工作绩效及衡量标准，基于效率的绩效评价，会威胁到非营利组织的本质特征[12]。对此，Michael Edwards 等人认为，必须加强绩效测量和责任性之间的联系[13]。非营利组织的特点决定了其绩效评估不能像营利组织那样以单一的经济利润指标作为评估的标准。非营利组织绩效评估比营利组织绩效评估复杂得多[14]。

目前国内外受到普遍应用的“3E”评估方法，借助经济性（Economy）、效率性（Efficiency）与效果性（Effectiveness）的比较，在某种程度上有助于组织绩效的提高。该评估方法的导向比较关注组织的经济、效率与效果，其结果是衡量绩效的情况，在公益性非营利组织中，更需要从组织自身的能力建设出发强化治理问题。“3E”评估模式很难体现这个要求。由于历史原因，中国公益性非营利组织受行政化管理的制约，对治理问题并没有给予应有的重视，在现实中通常使用政府评价的框架和方法判断组织绩效。但这种情况近年来有所改变，学者开始逐渐从重视经济效益等定量指标向重视非营利组织的发展能力、社会影响等定性指标和定量指标相结合的方式转变。邓国胜构建了非营利性评价、使命与战略的评价、项目评价和组织能力四个子模块组成的非营利组织评价模型，侧重考核组织的使命和基础能力情况[15]。还有学者借鉴国外的经验，通过引入科学规范的评估机制及其体系，建立了一套由基本状况、组织治理、公共责任、资金使用、信息披露、筹资活动等指标构成的较为完善的评估体系[16]。

三、结论

改革开放以来，随着“小政府，大社会”格局的形成，非营利组织以前所未有的速度增加起来。由于公益性非营利组织的资金和财产多是来自政府的财政资助，社会捐赠及会员的会费，其资源的使用情况，包括资金和财产的效率自然是社会问责的焦点。同时，组织评价的结果还成为社会公信力的标志，直接影响着公益性非营利组织赢得社会资源的能力。随着中国经济发展和社会文明程度的提高，社会各界注入的资金和物质资源越来越多，人们对公益性非营利组织承担的社会公益功能期望越来越高。为了充分发挥公益性非营利组织的社会功能，必须首先建立公益性非营利组织治理制度，形成规范的治理模式和运行机制，使公益性非营利组织的运行走上正轨。

国内关于非营利组织治理及绩效评价的研究成果较为丰富，而实践中并没有实现公益性非营利组织的治理机制，只是在绩效评价中将部分治理指标纳入其间，是一种兼而有之的混合体。这种绩效评价的结果既无法反映治理的真实情况，也没有体现社会资源的利用情况，无论是治理问题还是效率问题都不能清晰地得以发现。不仅如此，隐藏的治理薄弱问题会被掩盖，而这正是威胁组织可持续发展最关键的问题。总之，对于中国的公益性非营利组织需要从源头入手，抓住影响公益性非营利组织问题的主要矛盾――治理机制的建立，在此基础上进一步改进和规范绩效评价体系，以加强其针对性，实现中国非营利组织的良性发展。

参考文献：

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