超标“三公消费”治理与权力法治

【文章摘要】

超标“三公消费”是当前我国政府面临的突出问题。依法治国的精义是依法治权而非治民，依法治权则必须给权力的行使划定清晰的界线和规矩。笔者认为，超标的“三公消费”是一直为公众所诟病的话题，作为一种腐败现象，超标“三公消费”存在有损党和政府形象等诸多社会危害，而从严惩治超标“三公消费”实乃防腐反腐之法宝。由于法治政府的精髓在于依法行政，故而治理超额“三公消费”成了构建法治政府的必要条件。而“三公消费”存在的数据难以统计、监督机制严重缺位等种种问题，致使治理超量“三公消费”成了控制政府财税权的杀手锏。因此，治理超标“三公消费”是权力法治题中应有之义。

【关键词】

超标“三公消费”；权力法治；行败；法治政府；财税控制权

依法治国的关键和精髓是依法治权治权而非治民，依法治权则必须给权力的行使划定明确的界线和规矩。哪些权力可为和必为？哪些权力不可为和禁为？正如著名英国经济学家哈耶克指出的，“撇开所有的细节不论，法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则约束，这种规则使得一切个人均有可能十分确定地预见到在某一情况中政府会怎样运用其强制权力”。显然，治理超标“三公消费”是权力法治题中之义。毋庸置疑，要想真正实现并强化这种权力法治，我国目前《机关事务管理条例》中规定的包括定期公布“三公消费”在内的制度建设仍然只是初步和有限的。一方面，该制度规定本身还有待进一步详具和完善，另一方面，必须充分达成定期公布“三公消费”等制度的法治价值，同时还需其他一些更为基础性的制度改革予以成龙配套。

1 治理超标“三公消费”是预防行败的内在要求

1.1 超标“三公消费”的现状

“三公消费”是指国家职权部门、政府的企事业单位等用公款支付的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费等费用。所谓超标“三公消费”，简言之，就是超过合理限度的行政成本支出或行政经费支出。或者说，超标“三公消费”即指超过国家规定标准的过度消费的“三公经费”。“三公消费”与“三公经费”并非同一概念。“三公消费”是民间对公款吃喝、公车消费和公费出国消费的统称；而“三公经费”则是指通过财政拨款安排给相关部门及其所属单位，用于因公出国（境）、公务用车购置及运行和公务接待等方面的支出。“三公消费”早已成为一种普遍的现象，且一直是社会各界热议的话题，政府部门畸高的“三公消费”也一直为公众所诟病。政府把公共资金过多用在购车、出国、款待，损害了“三公消费”的“规范性”，损害了公共利益。“虽然“三公消费”问题不能等同于的腐败现象，但却是腐败滋生的土壤，严重地破坏着社会公平与正义，动摇着党的执政根基，对此绝不可以不闻不问、听之任之。由此公开并依法治理“三公消费”也成为多年来社会各界的呼声。“三公消费”不控制，直接导致我国行政管理费用多年持续畸形扩张。《2007年中国统计年鉴》显示，从1978年至2006年，财政支出中用于行政管理的费用增长143倍，年均增长19.4%，远高于同期年均10%左右的GDP增速，也超过年均13%左右的财政支出增速。行政管理费占财政总支出的比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%。2011年8月6日，全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌在中央电视台《新闻1+1》节目中透露：我国公款吃喝、公费出国、公车开支一年9000亿。虽然这一说法和数据也遭到质疑，但以法律的途径规制“三公消费”已然成为一项社会共识。

1.2 超标“三公消费”是腐败的一个现象

目前，中国正处于“双重社会转型”时期，相应的中国也正处于腐败高发多发期。这与当代中国存在许多腐败的机会和漏洞有关。这些腐败的机会和漏洞就包括掌握超标“三公消费”特权的存在。究其原因，主要还是因为腐败方式多种多样和遏制腐败效果有限，这与人民群众的要求还有较大差距。

1.2.1 从公款吃喝来讲，目前一些地方的公务接待随意性大，吃喝者不计成本，有人信奉“来客必宴请”，“无酒不成宴”；还有人认为吃喝事小，只要不拿，用公款吃点喝点玩点算不了什么。甚至有人认为如果公款吃喝是为了招商引资且把经济搞上去了，群众不会说什么。于是乎，干部们尝尽山珍海味，吃遍天南海北。富裕地区大吃特吃，贫困地区也不甘落后。吃喝常常“打白条，公共财产被侵占，失去党心和民心，党和政府形象损，人民群众信任丢，饭店吃垮才罢休。

1.2.2 就公车消费而言，简单说，公车就是用于办公事的车。但经过几十年的发展，公车的配置及使用与当初的目的竟然相差甚远。一方面，公车费用水涨船高，加大了政府部门的财政压力。另一方面，公车私用腐败现象严重。有人形象地将当前公车消费总结为三个“三分之一”，即领导干部公务用车、领导干部及家属因私用车和司机因私用车各占三分之一。虽然这一比例的精确性值得商榷，但问题的严重性不言而喻。

1.2.3 从公费出国来看，近年来，我国各级政府和有关部门普遍存在以学习、参观、考察甚至是培训为由到国外公费旅游的现象。可以说，公费出国旅游就是一种腐败，一方面，变相公费出国旅游导致了财政支出的黑洞，挥霍了有限的公共资金，另一方面，导致政府部门内部互相攀比，人民群众对此意见很大，同时在国际上也造成了不良影响。我们的官员还慷国家之慨，经常邀请外国领导人回访，且费用由我方支付。

1.3 超标“三公消费”的危害

超标“三公消费”是近年来一种新的腐败形式，它既是一种特权现象，又是一种特权腐败。当一个人获得了这种权利，不仅大量浪费纳税人的钱，引起群众的强烈反感，严重损害党的威信。多年来，超标“三公消费”使中国成为全世界行政成本最高的国家，而且对各级官员的思想作风、工作作风、领导作风和生活作风有很强的腐蚀性和破坏性，严重损害了党群关系、干群关系、政府形象和干部形象。归纳起来，超标“三公消费”的腐败行为将会导致“五大危害”。

一是损害党和政府形象。政府是人民的政府，是全心全意为人民服务的地方，政府是人民利益的忠实代表，政府工作就是代表人民，并对人民负责。“三公”腐败行为是对国家和人民根本利益的侵犯，是对党和政府威信的破坏，势必会造成领导权威不断下降、各级政令难以畅通、地方经济发展滞后、社会矛盾日益加剧等严重的后果。

二是加剧各种社会矛盾。目前公众对党和政府的不满情绪快速蔓延，其根本原因在于官员的现象十分严重，公众往往把对官员腐败的不满归咎为政府责任，把对社会的不满、对政府的怨气发泄到官员身上，部分老百姓心目中存在仇官仇富仇警心理，可以说目前的官民矛盾已经到了不容忽视的程度，在一些地方，官民矛盾一触即发，升级为暴力冲突的也接连发生。目前老百姓对“三公”腐败行为的痛恨之切甚至超出其它刑事犯罪行为。

三是阻滞收入分配改革。不难发现，贫富差距进一步扩大和收入分配格局严重失衡已成为我国收入分配的主要矛盾，改革现行收入分配制度已时不我待。引导更多的公共资源投向民生领域是“十二五”时期的重要任务，居民收入水平成倍增长是我国收入分配改革的目标取向。之所以收入分配改革在实施过程中给人雷声大雨点小、收入增长难以跑赢CPI的感觉，之所以推行改革阻力重重，是因为历史原因有之、路径依赖有之，包含“三公消费”的消费者在内的既得利益者的滞碍有之，是这些因素影响了收入分配改革的推进，破坏了社会公平正义，背离了我党全面实现小康社会的总体目标。

四是危害社会发展进步。贪官贪污最终损害的是广大人民和纳税人的利益。据2012年6月5日《中国经济周刊》报道，滞留境外的贪腐官员至少有一至两万人，仅外逃贪官携带出的贪污款就超过万亿元。如果把官员的“三公消费”加起来，恐怕几十个三峡工程也无法相比。再加上官员决策错误、政绩工程、形象工程、面子工程、献礼工程”、“扰民工程”、“伤财工程”等等工程，严重制约了地方社会的发展和进步，中国人民艰苦奋斗取得的改革开放的丰硕成果将消失殆尽。

五是导致道德严重滑坡。如今的中国，假冒伪劣坑蒙拐骗十分盛行，信任危机诚信缺失弥漫社会，道德滑坡严重，违法犯罪猖獗。上述现象显然与官员腐败是分不开的。手握大权、掌控大笔“三公消费”资金的各级官员理应是全社会的道德楷模，是伦理和道德的维护者，然而特权腐败、超标“三公消费”等现实严重败坏了社会风气。

近些年来，党和政府高度重视“三公消费”治理工作，为严控“三公消费”规模，采取了一系列办法和举措。自2012年10月1日起施行的《机关事务管理条例》，明确规定了“三公消费”的规模、公开和责任追究等法规内容，切实凸显了我们通过“法”来管住“三公消费”、有效监督行政权力和预防行败的决心。

1.4 治理超标“三公消费”可“防腐”

治理超标“三公消费”是一个民生问题，更是一个民主细节问题，因此，治理“三公消费”实乃反腐利器。

一是治理超标“三公消费”可以有效制约政府的财政收支行为。要制约现代政府的权力，重要的一点就是约束政府的财政收支行为，政府不能随意增加税收，也不能随意增加公共财产支出。坚决治理超标“三公消费”，进一步推进财政预算公开机制，强化预算公开的制度建设，提高预算的透明度，强化预算的刚性约束，对于控制财政管理制度中的薄弱环节和问题意义重大，对于促进用制度管人管事管财十分有利，对于扩大人民群众有序参与的监督渠道作用显著，还能确实提升预算执行和财务管理水平，从本源上杜绝超标“三公消费”行为，从而加强对行政权力的监督和制约。可见，治理超标“三公消费”对不合理或不合法的行政权力行为具有抽薪止沸的作用。

二是治理超标“三公消费”可以“防腐”。关于反腐败，最近中央多次提出要“老虎”和“苍蝇”一起打。国家行政学院竹立家教授指出：“近年，我国官员腐败和大案要案有增加的趋势，软腐败很严重，包括三公消费。”其实，治理超标“三公消费”是反腐的重要组成部分，首先要使监督权与执行权相互制约。权力的结构基本上应该是权力越大治理越严，权力越小治理越松，如果在这方面形成制衡，能够治理好“三公消费”，遏制腐败将会取得显著成效。权力腐败的法律属性与民本民生相反，与和谐社会相悖，与社会主义核心价值体系完全相违，因为剥削和违背人民意志行使人民赋予的权力是权力腐败的本质。治理超标“三公消费”，预防和惩治权力腐败，是党和国家的一项重大政治任务，关系人心向背，关系党和国家的生死存亡。因此，反腐败工作任重道远，治理超标“三公消费”刻不容缓。

2 治理超标“三公消费”是建设法治政府的逻辑必然

法治即良法之治，法治政府即拥有良法并且良法真正得到有效实施的政府。法治政府是法治下的民主国家，由法律控制、约束其所有行为，最重要的是约束政府权威以保护个人自由。法治政府的本质是限制政府权力，维护群众权利。法治政府的核心和精髓在于依法行政或行政法治，根本途径是加紧法治建设，注重制度作用，降低人治色彩。因此，法治政府是有限政府、服务政府、诚信政府、透明政府、责任政府、廉价政府的统一体。

2.1 法治政府是有限政府，而非超标“三公消费”政府

简言之，有限政府是指政府的法源、职权、职能、时效等受到一定限制的政府。法治是相对于人治而言的，法治的核心是要用公众意志提防个人独断，以法律的权威排除和阻隔权力的滥用。“有限政府”是“无限政府”的对立物，它是在确保加强政府治理能力，不断提升政府宏观调控水平的条件下，政府必须有所为有所不为，一方面，政府应及时提供优质的公共产品和公共服务，最大限度地满足公众利益诉求和市场经济发展的现实需求；另一方面，又要主动接受社会各界的监督和制约，防止乱用职权。换言之，政府的权力、规模、职能、限度、时效等都是有据且有限的，并应依法受到阻遏和监督，不能超出其法定的边界，当然也并非无限度地减弱政府权力。量度“有限政府”与“无限政府”的标准关键在于，政府的职能、规模能否满足社会和市场的需要；政府能否可以恰到好处地发挥其应有的效能；政府的权力、职能和规模超越其法定限度时，是否得到迅速有效地矫正；各级领导，特别是最高领导违法时能否受到法律的制裁。而超标公款吃喝、公车消费和公费出国显然突破了政府权力的有限性，违反了政府的权力必须受制于体现公共意志的宪法和法律，背离了政府不但要通过执行和实施法律使公民能够享有权利，同时还要确保一切权力都在法律规定的界限内运行而不被滥用的要求。此外，超标“三公消费”与有限政府的职能必须法定的要求不相符，与有限政府的行为必须严格按照法律规定进行也不相符，与未经法律授权行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定更是不相符。

2.2 法治政府是服务政府，而非超标“三公消费”政府

服务行政、服务型政府是法治政府的基本属性，也是法治政府的最终归宿，更是完善社会主义市场经济体制的必然选择。传统的政府模式将政府定位于公民的主人或社会的主宰，政府具有许可、处罚、强制等诸多管制性权力，是不折不扣的管理者。而服务政府（又称服务型政府）是一种全新的政府职能模式，它具有两方面的含义：一是服务政府要求在公民利益上着重强调以人为本，政府的一切行为都要围绕保护公民的利益，实现社会公共利益来进行，而不是政府只顾其自身利益的实现。也就是说，公民利益应成为政府一切工作的出发点和归宿，在政府与公民的关系上应由传统管制型政府的官本位、管理本位和权力本位理念向公民本位、社会本位和权利本位转变；二是政府向公民提供服务应以公民意志为原则，而不是政府意志。也就是说，在政府为公民服务过程中，需不需要政府服务、需要什么服务、需要多少服务应由广大公民来决定，而不是政府主观意志上想提供什么服务公民就被动接受什么服务。而超标“三公消费”政府仍然扮演着行使诸多管制性权力的管理者角色，依然抱着管制型政府的官本位、管理本位和权力本位理念不放，政府的行为主要是围绕保护政府的利益，实现政府利益来进行，在管理手段上仍旧采用许可、处罚、强制等管理方式，法律依旧是政府手中舞动的权柄，政府权力没有得到有效制约与监督，政府与人民的关系没有摆正，政府为自己公款吃喝服务、公车消费服务和公费出国服务取代了政府为公众服务、为人民服务的职责。

2.3 法治政府是诚信政府，而非超标“三公消费”政府

“人无信不立”。所谓诚信，即诚实守信。法治政府是诚信政府，而非失信政府。诚实守信原则被称为民法中的“帝王条款”，现在逐渐渗入公法领域。诚信原则拥有衡平法和自然法的功效，在整体上对公法秩序实行价值调控机制，它统领实在法体系并确保公法在统一自然法理念下进步。塑造诚信政府，就暗含着政府在管理国家事务、行使公共权力的过程中，坚持诚实信用原则，并用来作为规范和约束自己行为的准则和依据。政府诚信是社会及公众对政府品格的主观价值选择和价值判断，是构成政府形象的核心要素之一。

诚信与法治是相辅相成、相得益彰的。诚信的原意指的是一种约束人们自觉规范行为的社会道德，而法治则指的是修筑社会诚信体系的制度基础和根本保障。诚信惟有通过法治的保障才能坚持到底，法治是社会诚信逐渐成熟的象征。从此意义上说，推进法治建设就是建设国家诚信。法治向前一步，国家诚信就增多一分，全社会的道德水准也会上升一个台阶。立法是国家权力机关制定规则的活动，它是国家向人民作出的庄重承诺；行政执法是执行规则、实现国家行政职能的重要活动，也是维护国家诚信之举；司法是规则在审判实践中的适用，它是查处违反规则行为和救济受损权利的行为，也是保障国家诚信的最后一道防线。建设法治政府是建设法治国家的关键，而法治政府建设中的基本要求之一就是政府必须是诚实守信政府。

而超标“三公消费”政府恰恰是政府言出不行、无诚无信的体现，在政府超过规定标准把公共资金用于购车、出国、款待的情况下，民众将不信任政府，不愿意参与行政建设，不愿意与政府沟通、交流与合作，自然民众也就不会拥戴政府。这样一来，政府必然会失去其执政基础、甚至失去实质的合法性与政府权威性，必然也不能再称为法治政府，甚至政府根本就无法继续存在下去了。

2.4 法治政府是透明政府，而非超标“三公消费”政府

透明的基本内涵是公开。将政府的所作所为置于公众的监督之下并使之成为透明政府是建设法治政府的应有之义，它一方面能为管理相对人提供足够的行为预期，另一方面有利于市场经济的发展。透明政府暗含着行政权的运行过程要公开，政府做出行政行为的法律依据要公开，行政权的运行结果必须要公开，从而让公众得知。除涉及个人隐私、国家秘密或商业秘密的信息以外，其他政府信息要一律公开，使公众得知并参与其中。然而，中国的封建法律基本上都是秘而不宣的。法律只为少数官僚阶层所掌握，绝大多数人民群众不知法为何物。而政府机关的管理信息更是讳莫如深，暗箱操作已成政府通病。直至上世纪90年代始，国家制定的法律法规才得以在公开发行的报刊等媒体上面世，老百姓才有机会得以与闻。但时至今日，仍有一些政府文件在内部运转。这不但大大加深了管理者与被管理者之间的矛盾，而且也为腐败的产生提供了温床。目前，我国《政府信息公开条例》已获通过，当务之急是抓紧出台《政府信息公开法》，以擎起法治政府建设大旗。信息公开的重要价值与意义在于：一是公开政府行政管理、市场、服务、宏观决策等信息，有利于充分体现其对群众生产、生活和经济社会活动的服务作用；二是保障公民知情权，有利于和谐社会建设目标的实现；三是增强政府工作透明度，有利于反腐倡廉长效机制的建立和完善；四是进一步推进依法行政，有利于增进我国社会主义政治文明建设。而超量的公车配置与使用、公费出国、公款接待等消费一般都是暗箱操作，既不公开又不透明，是与法治完全相悖的肆意的人治之举。这些未公开的超标“三公消费”难以置于公众的监督之下，也难以防止该行败和权力的滥用，更难以确认和保护广大公民的知情权、参与权、监督权和救济权。

2.5 法治政府是责任政府，而非超标“三公消费”政府

严格的法律责任是法律威严的来源和护身符。责任政府即是权责一致、对行为自负其责的政府。政府作为接受人民的委托的被委托人，依照法律规定管理社会公共事务，自然应当对委托人即人民负责。根据行政管理学者斯塔林（Grover.Starling）的观点，政府责任包括以下基本内容：（1）回应。即政府对民众对政策改革的接受和对民众的要求作出反应，并采用积极举措处理问题。（2）弹性。在政策产生和执行过程中，政府不能忽视不同群体、不同地域对政策方针实现的情况差异。（3）能力。行政责任同样要求政策的拟定和执行得到合适的、认同的目标标准的引导，政府的行为应当是慎重的，而非轻率的，应该关心结果，而非。同时政府应当做出既有效率又有效能的行为。（4）正当程序。政府的行为必须受到法律的限制，而非被武断的意志所支配，未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。（5）责任。一个组织应当对与其相关的外部的某些人和事负责，如果做错了事，有关人员必须承担相应的责任。（6）诚实。政府人必须及时如实地告知社会公众相关公共信息，不能欺诈，并勤恳地工作，树立良好的政府形象。权利与责任是和权利与义务一样，二者是对立统一、紧密联系在一起的。政府的公权力应当严格依法行使，否则就要承担相应的法律责任。与此同时，政府机关必须自觉接受人民、社会、新闻媒体、权力机关和政协等组织的监督，真正做到“有权必有责、用权受监督”。而过量的“三公消费”行为的权利与义务、职权与职责显然是不统一的，其相应的监督机制和责任追究机制也分明是不健全的，因此，当发生超过规定标准公款吃喝、公车消费、公费出国旅游的消费行为时，是无法做到用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的。

2.6 法治政府是廉价政府，而非超标“三公消费”政府

建立廉价政府，是马克思和恩格斯一百多年前就倡导的理念。人类进入现代以来，社会的发展经历了从小政府向全能政府的转变，官僚体制的建立，福利社会的形成，给政府管理带来沉重的负担和严峻的挑战。如何建立一个低成本、低浪费、高效率和高效益、同时又清正廉洁的政府，成为了各国政府追求的重要目标，于是，廉价政府再次成为人们关注的焦点，体现了民众继“政治民主”之后对“物质民主”的渴望，以及对于政府和人民之间新型物质关系的更高需求。从理论层面看，廉价政府要求政府实现公平和效益的均衡，使政府不但能够最大限度地维护社会公平，实现社会公正，同时还要尽可能的减少投入和支出，降低政府的管理成本和行政浪费，最大限度地防止和消除行败，实现财政投入和社会产出之间的最佳比值，实现公共利益的最大化。从制度层面看，廉价政府要求强化立法机构在国家财政体制中的作用，建立更加科学合理的财政税收体制，更加有效地使用财政资金，同时，规范和减少行政收费，打击和惩治行败，使人民能花更少的钱，却得到政府更多更好的服务。而超量的“三公消费”行为与廉价政府提出的政府“与之于民”与“取之于民”的比值应为正值、政府应当用最低的行政成本实现最优的行政管理的要求刚好相反，且难以实现规范政府行政收费、预防和惩治行败、降低政府成本、确保清正廉洁的目标。

3 治理超标“三公消费”是改革政府财税控制权的现实必要

3.1 “三公消费”数字的精确性难以确认

全国“三公消费”突破9000亿并非新闻。虽然曾有政府部门相关人员出来辟谣，但在缺乏权威数据统计和说明之前，民众往往更倾向于相信这一数字。应该指出，由于各种原因，“三公消费”统计起来十分困难。“三公消费”与“三公经费”并非同一概念，要下决心彻底削减“三公消费”，除了加速政府机构改革步伐、裁减政府手中权力之外，完善现有的预算制度和民主监督机制乃重中之重。据专家统计，近几年我国“三公消费”总数冲破了9000亿元大关，约占2012年全年财政收入的10%左右。

“三公消费”所用的都是纳税人的钱，它是政府财政支出的一部分。财政部公布的数据显示，2012年全年实现公共财政预算收入117210亿元。其中，税收收入为100601亿元，占财政总收入的比重为85.8%，如果按全国“三公消费”9000亿元计算，用于政府消费的税收将达到8.9%。财政部提交的2013年全国预算草案报告透露，2012年全国政府实际收入达18.48万亿元，与财政收入的差距为6万多亿元。表明有6万亿左右的资金掌握在各级公共机构手中，这就是人们常说的体制外循环资金。

“三公消费”难以界定是此数据无法精确计算的另一缘由。例如，政府部门工作人员在餐馆吃饭、娱乐、出国旅游，“买单”的却是有关企业或个人，这些费用很难计入“三公消费”中。另外，目前许多单位都私设了小金库，这类资金主要是通过违规收费、罚款、摊派等方式获取，也很难计入“三公消费”中。

中央政府曾多次发文阻遏“三公消费”，最引人关注的要数党的十召开之后的“八项规定”和“六项禁令”。此举对治理超标“三公消费”行为无疑将大有裨益。

3.2 改革政府财税控制权监督权是治理“三公”重点

“三公消费”本来是正常的行政成本支出，这种消费本身具有管理技术上的必要性，本意是保证政府机关践行服务人民群众宗旨和职责的必要开支，是为了提高政府部门公共管理的效率而发生的必要花费。与公款吃喝、公费出国、公车私用绝非一码事，而超标“三公消费”是超过合理限度的行政成本支出，遏制“三公消费”，事实上就是严控乱花钱的权力，把超标“三公消费”的权力关进法治的笼子里，把乱花钱的权力关进人民群众监督的笼子里，完善预算法律制度，让民众由“外行看不懂，内行看不到”变成“民众看得懂，行家看得到，乃至使用否决预算的权利”，逐步按照“看不懂——看的懂——合理预算——监督预算”的程式发展，才是衡量笼子建得好坏的重要标志。但由于过去“三公消费”基本监督机制缺乏，导致当前大部分地方政府的“三公消费”治理成效并不明显，浪费与超标违法行为日益严重。因此，治理超标“三公消费”的关键在于抓好监督。

监督严重缺位的主要表现在于：一是政府预算没有细化。目前政府预算一般只列出“类”和“款”，几乎没有体现“项”和“目”，即该公开的项目未完全公开，存在“跑冒滴漏”或“避重就轻”现象。所以难以判别哪些“三公消费”是否超标，难以遏止一些单位用“公共财政”之名行超标“三公消费”之实。二是逃避监督花样繁多。中央提出“八项规定”和倡导“厉行节约、反对浪费”的号召以来，过量“三公消费”之风有所收敛。但灰色利益链仍然存在，规避监督的手段也日益翻新。包括一些单位开始经营奢华“食堂”，用膳讲究水准不逊于星级酒店；少数单位先搞“集资会餐”，再以奖金、补助等形式发回给员工；有的单位给发票等手续不很规范的职工公款报销开绿灯，形成“心领神会”的灰色利益链；一些地方政府购买的办公用品近80%超出市场价格1.5倍，有的竟然惊人的超过市场价的37倍。如果减少政府手里的审批权，政府掌握的行政权力受到监督和制约，相关职能部门无法进行罚款创收，企业和个人也无事求你办理，尽管有事要办也是依据程序进行，这样一来，就不必再理会“潜规则”，“三公消费”自然而然就降下来了。

3.3 治理超量“三公”人大应有大作为

我国的根本政治制度是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民，政府的一切行为都应置于人民的有效监督之下，“三公消费”自然也不例外。审批财政预算，监督预算执行，是我国宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要法定职权。因此，人大应在治理超量“三公消费”方面有以下作为：第一，人大自身要理所当然地行使预算监督的权力。各级人大应督促政府财政部门进一步细化和规范预算编制，对看不懂弄不清的预算报告坚决否决；对于严重超值的“三公消费”的财政预算开支，要严格审查并坚决否决，并促使政府及其预算编制部门及时做出相应正当的调整，不然，预算草案不能通过。第二，要设立和改进“三公”公开的运行机制。阻遏“三公消费”支出的治本之策仍是要建立公开、透明、规范、完备的财政预算制度，从源头上真正管住政府乱花钱的手。阳光是最好的防腐剂，公开是最好的反腐剂。各级人大要督促政府部门公开“三公消费”的预算细目，从而便于人大对“三公消费”进行审查，同时自觉接受公众的监督。政府各个部门的“三公消费”应当向社会公开透明，公开的数据必须明晰，条目必须细化到“项”和“目”，从而便于公众和舆论进行监督。要着力构建公众参与评议的长效机制，以人民群众满意度为准绳，满意不满意让群众“说了算”，提高公众参与的积极性。因此，公开“三公消费”要制定和完善一整套完善的规章制度，确保公开的内容、形式、时限、范围、标准、程序、责任、监督等环节均步入制度化规范化法制化轨道。第三，人大要加大“三公消费”预算执行的监管力度。维护预算的权威性和严肃性，既是人大及其常委会的日常工作，又是监督预算执行情况的重要内容。在监督“三公消费”预算执行中，要随时了解和控制“三公消费”的动态情况，如果发现有问题，应当及时予以纠正。与此同时，要履行好相关部门和“三公消费”经管者的财政责任。全国每年财政安排的“三公经费”花了多少钱？花在哪些方面？花钱人是谁？花得是否合理合法？对于滥用权力滥花钱的单位负责人和当事人，人大应理直气壮地“该出手时就出手”，坚决惩处，绝不手软。各级人大及其常委会可以责令审计部门对相关单位的“三公经费”情况开展审计，如果审计中发现问题，可以责成监察部门立即调查处理。同时，人大可以进行询问和质询，还可以开启特别问题调查程序，并针对“三公消费”中出现的某一重大事件组建专门委员会，对该事件本身及该事件中涉及的具体政府部门的具体官员展开特别调查。此外，人大还可以将上述权力与人大对官员的任免权结合起来，强化问责机制，对于不按规定公开“三公”、欺上瞒下弄虚作假、避重就轻流于形式的，要严格追究当事人和单位领导的责任。

4 结语

“三公消费”是近年来活跃在媒体上的一个热门关键词，也是目前我国政府存在的突出问题。从其问世之日起，就饱受社会质疑和诟病。而超过合理限度的“三公消费”更是令人无法容忍。因此，治理超标“三公消费”，无疑是顺应民众期待、重塑政府公信力的必然选项。依法治国的神髓是依法治权而非依法治民，依法治权则必须明确划分权力行使的边界和规矩。笔者认为，超标“三公消费”是腐败的一种现象，存在有损党和政府形象、加深各种社会矛盾、阻遏收入分配改革、妨碍社会发展进步、导致道德严重滑坡等严重社会危害性，强调治理超标“三公消费”实际上是防腐反腐之利器。笔者同时认为，法治政府的核心在于依法行政或行政法治，基本路径是加强法治建设，注重制度作用，弱化人治色彩。因此，法治政府必须是有限的、服务的、诚信的、透明的、负责的、廉价的政府。此外，由于“三公消费”难以界定等多种原因，使得该项消费的真实数额统计起来困难重重。加上政府预算科目尚未细化、规避“三公”监督手段翻新、人大监督“三公”效果不佳、其他“三公”监督严重缺位，迫使治理超量“三公消费”变成控制政府财税权的有力武器。总之，超标“三公消费”与党和政府的形象密切相关，与人民群众的切身利益密切相关，与党和国家的前途命运密切相关，必须刹住。唯有如此，我们才能抑制挥霍财政资金的腐败行为，使公共财政资金真正做到取之于民，用之于民，告之于民，从而实现权力法治。

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【作者简介】

胡海，湖南行政学院法学教研部副主任、教授，湖南省法学会财税法学研究会常务副会长，中国财税法学研究会理事，主要从事财税法学、经济法学研究。