公共政策执行成本的经济视角探析

【摘 要】对公共政策的研究，我们可以从政治、经济和社会三个纬度来进行分析，现实中我们更多谈及政治维度，强调公共政策的强制性或政治性，或者是社会维度，强调政策普适性或公正性，而很少从经济维度来分析公共政策。市场经济条件下用经济视角分析公共政策的执行成本，解释公共政策畅通执行的内在动因是不可或缺的分析维度。

【关键词】经济视角；公共政策；成本分析

一个成熟的社会，当然要有一个成熟的市场，同时还要有一个由比较完备的公共物品组成的、成熟的公共空间。公共空间为市场的运作提供公共服务的平台，以及法律和制度的规范。仅仅有市场的发育，没有公共政策关照下的公共空间的发育，市场必然是交易成本高企，交易效率低。社会也出现分配不均，贫富差距过大等现象。解决这些问题的关键是实现公共资源的有效配置，而实现公共资源的有效配置的根本途径是靠党和国家的公共政策。所以加强对公共政策的研究分析对实现经济发展，化解社会分配不公、贫富差距过大矛盾，扎扎实实提高社会管理科学化水平有着重要的意义。

一、用经济视角分析公共政策的执行成本

从经济维度的视角来分析公共政策，而不是从习惯上的强调公共政策的天然强制性的政治维度或是强调公平、公正、公开的社会维度来分析。经济学家认为，公共政策本质上是一种制度结构的安排。公共政策就是以政府为主的公共机构向社会提供的一种与非正式制度相区别的正式制度安排。从这个意义上说，所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会行为所做出的有选择性的制度安排。任何制度的产生和选择都是人们对其成本和收益进行比较的结果，人们选择执行某种公共政策的依据是这种政策安排能否带来的净收益。通过分析我们可以看出，公共政策的好坏并不在于它规划的宏伟蓝图有多么美好，而是在于人们选择执行这种公共政策所产生的成本费用是否能够接受或者应该承担。所以，以政府为主的公共机构之所以要出台公共政策，原因在于人们用执行公共政策的方式来解决自己的困难所产生的社会成本，相比而言比选择由市场或者选择由企业自行解决困难的社会成本较低。转型期中国社会，在市场经济不发达、企业竞争秩序混乱情况下，选择由市场或者企业来解决困难时社会成本会越来越高。此时，以政府为主公共机构应该以公共利益为目的制定和实施一定的公共政策来降低人们的社会成本。与之相反，如果以政府为主的公共机构制定和实施的公共政策，当人们选择执行这种公共政策时所产生的社会成本费用比人们选择由市场或企业解决困难时所产生的社会成本还要高，这种公共政策显然是无效率的甚至是失败的。可见，政府实施公共政策的充分条件不是市场失灵，公共政策存在的理由在于它的社会成本小于以市场和企业的方式来解决问题。

二、公共政策应保障政策执行者利益需求，符合理性“经济人”假设原理

公共政策执行的根本出发点是要保障政策执行者的个人利益，这是公共政策的天然要求。从经济学视角来看，亚当・斯密把人看作是理性“经济人”，具有趋利避害的利己本性，在经济活动中会导致人们完全追求个人利益而不会顾及其他人利益。但由于每个人的谋利活动受到其他人的谋利活动的限制，受到市场经济这只“看不见的手”的作用，只能采取利他的手段来实现利己的目的，先要运用利他这个手段，才能达到利己的目的。这样每个人通过利他手段获得利己目的的行为最终会促进社会的利益的增加。公共政策的本质上要求政府出台的每一项公共政策都必须有执行政策的目标群体（政策对象），每一项公共政策最终都要转化为个体行动。也就是说，每一项公共政策的目标群体都能够按照公共政策制定者的意愿自觉采取行动。因为公共政策是政府机关凭借公共权力，针对公共问题，采取的作为或者不作为，制定的公共政策天然具有政治性和强制性。但是，如果所有的公共政策的执行都需要采取强制行为，那么公共政策就必然产生两种后果：要么因为执行成本高而不得不修改或放弃；要么因为目标群体集体反对迫于政治压力而宣布失败。具体而言，目标群体在执行公共政策时，其收益应该大于其成本，也就是所付出的代价，要小于所获得的收益，目标群体就会自觉改变行为方式，遵循公共政策。可见，公共政策只有兼顾了个体利益，符合“经济人”假设原理，才能够诱使作为理性效用最大化的“经济人”（目标个体）自觉地按照公共政策要求办事。

三、公共政策执行应恪守“卡尔多・希克斯”改进的底线，实现帕累托最优

帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好，达到资源最佳配置。帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。帕累托改进是指一种变化，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。一方面，帕累托最优是指没有进行帕累托改进的余地的状态；另一方面，帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。帕累托最优原理最终目标是为了提高社会整体福利水平，这就要求政府执行的公共政策应该更多地着眼于解决公共问题，绝不是为提高公共服务而限制和剥夺私人利益，以牺牲部分私人利益为代价。这样做有可能降低社会福利水平，使社会越来越贫困和分配不均。经济学的“卡尔多・希克斯”改进原理就是当每一个个体的利益都得到同步提高的“帕累托改进”是短期内很难实现的时候，我们至少要恪守“卡尔多・希克斯”改进的底线。“卡尔多・希克斯”改进强调的是补偿机制，即如果实现某项公共利益无可避免地要侵犯某些个体的利益，就必须对受侵害的个体利益进行补偿，使得个体至少不至于因为大多数人利益的改进而蒙受个体利益的损失。可见，公共政策必须恪守“卡尔多・希克斯”改进的底线，就是实现好、维护好、发展好最广大人民的利益，其根本目的就是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境，努力实现社会公平正义。

四、公共政策应更好地界定公共产品的范围

按照公共产品理论，全部社会产品可以分为三类：纯公共产品、纯私人产品、准公共产品。同时具备非排他性和非竞争性的公共产品是纯公共产品；完全由市场来决定的产品是纯私人产品；介于纯公共产品与纯私人产品之间的一种产品，称为准公共产品。公共政策划分和厘定公共产品的范围非常重要。因为准公共物品的政治敏感性和自然垄断性的趋势,使许多政府一直偏好将其所有。公共产品的范围应以发生市场失灵的领域和政府的职能为边界，否则权力就会进入市场，公共支出就会产生特殊的优惠或歧视，社会资源的配置就会发生扭曲，导致公共产品供给方面出现“越位”、“缺位”和“错位”现象发生。科学地划分公共产品的范围就是实现政企分开、政事分开、政资分开和政府与市场中介组织分开。实现政府越位的要退位，错位的要正位，缺位的要到位。

公共政策界定好公共产品的范围还是确保公共产品有效供给。一是要科学界定公共产品产权。不该收费的绝不能乱收费，该收费要提高收费的科学性和公开透明性，防止“搭便车”现象。二是要充分利用公共产品的正外部性。外部性主要是指一个经济主体的活动对旁观者福利的影响，这种影响并不是在有关各方以价格为基础的交换中发生的，因此其影响是外在的；如果给旁观者带来的是福利损失（成本），可称之为“负外部性”；反之，如果给旁观者带来的是福利增加（收益），则可称之为“正外部性”。全体社会成员都可以无偿享受的公共物品，可以说是正外部性的特例。个体经济活动付出的成本和得到的收益可谓个体（私人）成本和个体（私人）收益，而这一活动带给旁观者的额外成本和额外收益就是社会成本和社会收益。经济生活中的外部性是广泛存在的。如果能够充分考虑到公共产品的正向外部性，那么就可能在市场框架内解决一些“搭便车”难题。三是加强公共物品生产的竞争性。从国外公共物品投资实践来看，政府主导，私营参与，实现投资主体多元化的市场运作模式已被广泛使用。我国实现公共产品投资方式多样化应该是个发展趋势。但现阶段私人经营公共产品的时机还不太成熟的情况下要注意两种现象：公用事业改革潜藏“涨价压力”和事业单位改革防止“甩包袱”现象，避免引发社会风险。

参考文献

[1]吴鸣．公共政策的经济学分析．《经济问题》．2004（5）