农村扶贫开发政策实施方案

一、指导思想

以党的全会精神为指针，以科学发展观为指导，深入贯彻落实国家、省上关于建立和完善农村最低生活保障与扶贫开发政策制度有效衔接试点工作的要求，解放思想，大胆创新，建立符合全市实际的科学、规范、民主的农村低保和贫困人口识别机制及动态监管机制，健全和完善两类户档案，实施公平、公正的低保救助和扶贫开发扶持，充分发挥“两项制度”在促进全市农村经济社会发展进程中的重要作用，为实现年基本消除绝对贫困现象奠定制度基础。

二、总体目标、基本原则及试点范围

（一）总体目标：

1、制定一套便于操作，利于管理的村级经济状况和农户家庭情况的指标识别体系，建立科学规范与民主评议相结合的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接机制。

2、建立一个全市统一的贫困户实名制档案系统，使其成为各部门信息共享，监测管理的平台。

3.摸清贫困人口的构成，为采取更有针对性的措施提供实证支持。

4、对识别出的扶贫对象逐步落实扶持政策。根据致贫原因分类施策，针对不同的识别对象，实行差异化的扶持措施。对识别出的低保对象，落实低保救助资金，保障其基本生活；对识别出的扶贫对象，制定有计划、分年度、扶持到户的扶贫规划，明确扶持方式、项目和资金，力争尽快脱贫致富。

（二）基本原则

1、坚持科学、规范、简便、可操作的原则。

2、坚持指标识别与民主评议相结合的原则。

3、坚持建档立卡与动态监测相结合的原则

4、坚持应扶尽扶、应保尽保、应退则退的原则。

（三）试点范围及贫困人口规模

年，试点工作在全市9县（区）全面展开。全市贫困人口规模原则上以年国家正式公布的扶贫新标准农村人均收入1196元以下贫困人口为准，各试点县（区）不能自行确定贫困标准。各县（区）要按实际情况合理测算贫困人口规模，确定的贫困人口规模要以县（区）政府正式文件报市政府审核，省上审批。全市的贫困人口规模，经国家统计局陇南调查队随机入户调查，结合调查队的贫困监测数据，科学测算出全市贫困人口规模为108.82万人（不包括地震返贫人口），贫困面44.23%。“5.12”特大地震是陇南农村遭受巨大损失，有些农户成为赤贫户（全市地震返贫人口107.16万人），经过国家的支持和社会各界的帮扶，有些返贫农户已脱贫，经调查统计，目前全市尚有36.27万地震返贫人口无法脱贫。包括地震返贫人口，全市贫困人口规模为145.09万人，贫困面58.97%。

三、方法步骤

第一步：试点县（区）实施方案制定和上报。各试点县（区）制定“两项制度衔接”试点工作实施方案，主要内容包括：编制的依据和目的、指导思想、基本原则、实施范围、对象规模、实施步骤、工作进度安排、保障措施等。方案制定完成后报市“两项制度衔接”领导小组办公室审核。

第二步，审批试点县（区）试点工作实施方案，确定识别人口规模。市“两项制度衔接”领导小组办公室审核各试点县（区）实施方案，主要审核有关工作流程、组织管理、识别人口规模确定等，以确保识别出的贫困人口更加准确。市“两项制度衔接”领导小组对试点县（区）试点工作实施方案审核后，上报省“两项制度衔接”领导小组办公室审批。

第三步，试点县（区）制定村级贫困状况识别指标体系和农户贫困状况识别指标体系。村级贫困状况识别指标包括：按试点县（区）经济社会发展现状、生产生活条件、教育卫生状况等设置村级贫困状况识别指标，制定村级指数计算表。指标力求简单、直观、且易于获得。指标的设置一定要符合县、乡、村经济、文化、社会事业发展实际，并充分考虑各要素在整个指标体系中的影响力。

农户贫困状况识别指标包括：按照家庭人口素质状况、居住情况、农户生产要素占有量、家庭生产经营收入及享受国家惠农补贴等方面设置农户贫困状况识别指标，制定农户贫困状况识别指数计算表。指标的设置一定要力求反映农户的实际情况，并充分考虑各要素在整个指标体系中的影响力。

第四步：开展村级状况调查。按照设定的村级指标体系，对各县（区）所有的村开展村级状况调查，填写村级指数计算表，计算出村级指标指数。将村指数按由小到大排序，确定分类临界指数，将各县（区）所有村分为最贫困、较贫困、中等、中偏上、上等5个层次，分层次确定各村识别对象规模。

第五步：确定村级识别户规模。由村民代表大会按照民主、公开、公正的原则，根据各村的识别对象规模，推选被识别户，并进行张榜公示。每个村的被识别户，对以往建档信息中的低保户和贫困户进行全面调查，不能遗漏。除此之外，对一般户进行调查，满足该村被确定的识别户数量。

第六步：入户识别。乡（镇）“两项制度”试点工作领导小组根据农户识别指标对推选的识别户进行调查核实，计算农户指数，并按指数进行排序。通过排序，按照所设定的低保临界指数和贫困临界指数将农户分为三大类，第一类低保户，即指数小于低保临界指数的农户；第二类贫困户，即指数大于低保临界指数但小于等于贫困临界指数的农户；第三类一般户，即指数大于贫困临界指数的农户，并根据致贫原因或特征进一步分类。核查以家庭为单位，坚持做到民主评议与入户调查相结合、核查家庭收入与综合评估家庭实际生活状况相结合。

第七步：民主评议。对农户识别指标识别出的低保户和贫困户由村评选领导小组组织村民代表会议集中进行民主评议，组织评审、张榜公布，对无异议的，报乡镇人民政府审核；对有异议的，组织重新入户调查核实，无异议后报乡镇人民政府审核。乡镇对上报的低保对象和扶贫对象进行审核、公示后，无异议的，报县级民政、扶贫部门审核、备案。低保对象是符合国家五保供养条件却未享受相关政策者；重病、残疾、智障、年老体弱者；因天灾人祸丧失劳动能力者；收入低于低保线但有劳动能力的贫困人口。开发式扶贫对象是家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准、有劳动能力的人口，包括有劳动能力的农村最低生活保障对象。

第八步：建档立卡。对确定的民政低保对象和扶贫开发对象，由村一级对贫困人口登记造册，乡（镇）汇总、统计，以实名制将对象名册输入计算机，建立乡级贫困户档案，并上报县（区）扶贫、民政、统计部门，由县（区）扶贫部门统计、汇总后建立各县（区）贫困户档案，并上报市级部门备案。

第九步：制定扶持计划，落实扶持措施。根据建档立卡确定的贫困户和低保户，做好项目需求调查，合理确定扶持项目、扶持方式。对经规范识别的低保户，要根据农户实际，确定最低生活保障范围和标准，实行低保救助。对经规范识别的贫困户，要严格按户实际情况落实扶助措施，符合信贷条件的，可享受到户扶贫贷款贴息；到村到户的扶贫项目要向贫困户倾斜，加大扶持力度；劳动力转移培训要优先安排贫困户子女，并在培训经费和生活补助上给予倾斜，做到“应保尽保，应扶尽扶”。

四、工作时间及进度安排

第一阶段：宣传动员阶段（5月-6月）：深入试点乡镇通过发放宣传册、召开群众会议等多种形式广泛宣传党的全会精神，中央1号文件精神，全国、全省扶贫开发工作会议精神，宣传两项制度有效衔接的重要意义和政策规定，形成正确的舆论导向和良好的舆论氛围，进一步调动乡、村、社干部、群众的积极性，为下一步工作的全面推开打好基础。

第二阶段：制定方案、工作计划阶段（6月-7月）：各县（区）结合实际，制定“两项制度”有效衔接试点工作实施方案，方案制定完成后，经市“两项制度”领导小组办公室审核后，上报省“两项制度”领导小组办公室。根据阶段性工作要求，制定工作计划。县（区）民政、扶贫、残联、财政、统计等有关部门要通力协作，从调查内容、核算标准、核算方法等方面，探索科学准确反映农村家庭状况的具体操作办法，制定村级指标体系和农户指标体系，设计到户卡片和扶贫扶持户项目需求表格。试点乡镇要根据“两项制度”有效衔接试点实施方案，结合本地实际，制定实施细则。

第三阶段：实施阶段（7月一11月）：

1、先期试点实施阶段（7月—8月）：各县（区）都要确定1个乡1个村先期开展试点工作。试点结束后，组织相关人员对试点各个阶段的工作认真分析，对工作中存在的问题研究解决，对好的做法进行总结，为整市全面开展“两项制度”有效衔接试点工作奠定基础。

2、全面组织实施阶段（9月—11月）：召开先期试点的乡镇“两项制度”有效衔接试点工作座谈会，在全面总结试点乡经验和做法的基础上，按照在试点乡开展试点的经验和做法，在全市范围内全面开展“两项制度”有效衔接试点工作。通过对农村低保对象和扶贫开发对象的识别，建立健全贫困户档案，并根据所调查农户的项目需求，制定扶持计划，落实扶持项目。

第四阶段：工作总结阶段（12月）：一是检查验收。完成对象识别信息录入后，要从农村贫困人口确定、民主评议、档案建立等每一个环节进行认真总结，进行成果应用研究，制定一整套便于操作，利于管理的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接机制。各试点县（区）扶贫开发领导小组组织初验，市扶贫开发“两项制度”领导小组对县（区）进行全面验收，对不符合规定要求的，督促完善或要求重新开展。各试点县（区）“两项制度”工作成绩将作为年度扶贫开发重点县工作考核的一项主要依据。二是总结。年底，市扶贫开发领导小组召开总结大会，对试点县通报总结，兑现激励政策。

五、工作要求和保障措施

（一）切实加强组织领导。

市政府将成立扶贫开发“两项制度”衔接试点工作领导小组,市委副书记任组长，副市长任副组长，扶贫、民政、统计、残联、财政等单位负责人为成员的“两项制度衔接”试点工作领导小组，统一协调、组织试点工作，研究部署解决“两项制度衔接”试点工作中遇到的重大事项。领导小组下设办公室，市扶贫办漆文忠同志任办公室主任，扶贫、民政、统计、财政、残联抽调专人为办公室工作人员。具体负责全省“两项制度衔接”试点工作的组织、指导等；组织落实领导小组的工作决定，研究提出工作意见、建议，协调解决工作中遇到的有关问题；组织试点工作的督查和考核验收；全面掌握工作动态，进行工作总结、评比和表彰等。

扶贫、民政、统计、残联、财政等试点工作领导小组成员单位，要把搞好“两项制度衔接”工作纳入本单位的年度工作计划，大力协作配合，努力实现识别过程中的程序衔接、识别对象后期扶持的政策衔接、全省所有低保对象的管理衔接，共同促进“两项制度衔接”工作的顺利开展。扶贫部门要组织好调查户的排序、入户识别工作，做好贫困户信息的录入、动态管理以及专项信息系统的日常维护、更新和管理等工作；采取有针对性的扶持措施，抓好到户扶贫项目的落实等。民政部门要明确低保范围和标准，确定低保户，落实对低保户的救助措施。统计部门要依据国家贫困标准、贫困监测、全县农民人均纯收入结构等，分析提出县级贫困发生率及贫困人口识别规模的意见，并配合扶贫部门做好信息录入、管理以及识别贫困人口数据与国家有关数据的衔接等工作。残联要摸清残疾人底数，对贫困残疾人进行识别，配合有关部门做好残疾人纳入低保和提高低保档次的工作，推动有关方面对有劳动能力的残疾人实施扶贫倾斜政策。财政部门要落实有关工作经费。

各试点县（区）要把试点工作作为年扶贫开发工作的重要内容，动员一切力量，抓住关键环节，全面安排部署。各试点县（区）政府主要领导要亲自抓试点工作，并明确1名能够协调扶贫与民政工作的政府分管领导，集中时间具体负责试点工作。成立相应的工作机构，抽调一批专业水平高、敬业精神强的人员，集中专门从事试点工作，确保试点工作如期完成。

（二）切实加强对试点工作的督促、检查和指导。“两项制度衔接”工作，涉及千家万户，关系广大群众特别是贫困群众的切身利益，倍受各有关方面关注。市县（区）“两项制度衔接”试点工作领导小组要切实加强对试点工作的领导。

一要加强政策宣传解释，广泛争取群众支持。要通过各种形式，将相关政策宣传到每个农户特别是贫困户，真正做到家喻户晓、人人皆知。积极营造正确的舆论导向，动员广大群众支持、配合和参与贫困对象识别等关键环节，及时向相关工作人员和调查组提供真实准确的情况资料。

二要有针对性地开展培训。市、县（区）分层次就“两项制度衔接”试点工作的操作程序、实施方案等开展系统业务培训，提高工作人员的政策水平和工作能力。通过开展各专题培训，传达贯彻上级业务部门相关会议精神和工作部署，落实各项工作要求，做到贯彻精神不走样、具体工作有落实。

三要确保基本工作程序到位。重点要做到三个到位：一是公开公示要到位。要严格执行村民小组、村委会、乡镇政府、县级相关部门审定后再次返回乡镇村公示四个层面的公示程序，公示内容要包含贫困户主、家庭人口、贫困类型、贫困家庭人均收入、拟救助方式及标准等情况，每个公示期必须达到5天；居住分散的乡镇可通过广播等形式公示，公示期限可适当延长。对群众有异议的公示对象，要再次组织人员进行调查核实，核实准确后要重新公示。二是入户调查要到位。对经村民小组推荐得票超过2/3的申请人，要组织由驻村乡镇干部、村干部、村民代表参与的3人以上的调查组，对其家庭成员及收入情况进行调查核实，调查核实必须深入实地，入户察看和走访，确保调查核实的情况真实准确。调查组成员必须对调查核实情况的真实性负责，调查核实结束时，调查组人员和申请人都要在调查表上签字确认。三是审核把关要到位。审核把关分为村民小组、村委会、乡镇政府和县级相关部门四个层次，每个层次的相关领导和工作人员都要以认真负责的态度，对每个贫困对象严格审查，把好对象收入测算关、资格审核关。审核过程中发现不符合条件的，要坚决排除在贫困户名单之外。

四要及时跟踪、掌握工作动态。要通过行之有效的形式，切实加强对试点工作的指导。及时查找工作中的薄弱环节，纠正偏差和失误，督促和协调有关部门研究解决试点工作中的困难和问题，确保试点工作公开、公平、公正实施，规范运行。要探索建立“两项制度衔接”试点工作绩效评估和奖励机制。绩效考评主要包括以下内容：一是组织领导是否到位（主要包括成立领导机构的情况，专题研究、部署工作的情况，产生的文件、会议纪要等）；二是低收入人口识别机制是否科学、规范，识别出的低保对象和扶贫对象是否准确（主要以识别出的低保对象和扶贫对象准确率为考核依据）；三是建档立卡工作是否规范，各类信息输入、软件资料是否齐全；四是扶贫开发和低保救助措施是否落实到位，扶持对象是否瞄准；五是各相关部门职责是否落实到位。各市州要重点围绕上述内容，结合各自实际，制定考核办法。

（三）认真落实识别后的帮扶措施。落实帮扶措施，是“两项制度”的最终落脚点。在识别衔接后的帮扶措施落实上，除了要认真落实并倾斜安排整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫、移民扶贫、社会扶贫、社会救助等特惠政策外，还要在全面推进新型农村社会养老保险、村级扶贫互助资金、新型农村合作医疗，完善教育扶贫、农村危房改造等惠农强农普惠政策方面积极探索，努力形成大扶贫的格局。

（四）工作纪律

“两项制度衔接”试点工作政策性、敏感性强，社会各界高度关注，工作的原则性和灵活性很强，各县（区）试点工作领导小组办公室要严格遵守工作纪律。各试点县（区）试点工作方案和识别出的贫困人口规模、贫困发生率等上报前，须报经县（区）人民政府审核。各试点县（区）的贫困人口规模、贫困发生率等识别数据上报省扶贫开发领导小组前，须报经市统计局审核把关，并报经市人民政府审核。各试点县（区）试点工作领导小组办公室工作人员，未经报批，不得擅自就有关识别贫困人口规模、贫困面等私自信息或接受媒体采访，公开发表意见。

（五）落实必要的工作经费。市、县要列出专项工作经费，用于试点工作中的组织动员、人员培训、设备购置、资料搜集、表册印制、入户工作补助以及宣传等方面的开支。要提供必要的工作条件，努力提高对试点工作的管理和服务水平，确保试点工作顺利开展。